Комментарий к докладу ГРЕКО по России

Доклад ГРЕКО был обнародован до принятия антикоррупционного законодательства, которое частично устранило выявленные недостатки и позволило существенно активизировать деятельность правоохранительных органов по противодействию коррупции. По данным ГИАЦ МВД России, за 9 мес. 2009 г. было зарегистрировано 37 861 преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (+11,3% к АППГ), в том числе фактов взяточничества – 11 766 (+6,3% к АППГ). Органы внутренних дел ориентированы на выявление и раскрытие преступлений, совершённых в крупном и особо крупном размерах, защиту бюджетных средств, в том числе выделяемых на приоритетные национальные проекты. Как результат, к уголовной ответственности привлекается всё больше представителей руководящего звена органов государственной власти и местного самоуправления. Так, пресечены факты преступной деятельности руководителей ряда субъектов РФ: исполняющего обязанности вице-премьера Республики Карелия, вице-губернатора Курганской области, должностных лиц правительств Амурской, Новосибирской областей, председателя Государственной Думы Ставропольского края, заместителей губернаторов Орловской, Волгоградской и Курганской областей, глав и заместителей глав администраций муниципальных образований в Республике Адыгея, в Ставропольском крае, Калининградской, Московской, Ростовской, Оренбургской областях и других высокопоставленных лиц.

Одна из ключевых ролей в расследовании преступлений коррупционной направленности отведена Следственному комитету при прокуратуре (СКП) РФ. Если в 2008 г. в следственные органы поступило более 49 тыс. сообщений о фактах коррупции, то за 9 мес. 2009 г. – уже более 42 тыс., по которым возбуждено 12,4 тыс. уголовных дел, что составляет 31,8% от общего числа обращений. Около 6,5 тыс. уголовных дел уже направлено в суд. К уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений привлечены 842 лица с особым правовым статусом, в том числе свыше 500 депутатов и выборных глав местного самоуправления, 15 депутатов региональных законодательных собраний, 19 судей, 33 прокурора, 86 адвокатов и более 100 следователей органов внутренних дел и наркоконтроля.

Эффективность принимаемых правоохранительными органами мер по обеспечению исполнения Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г., подтверждается существенно возросшими показателями надзорной деятельности органов прокуратуры.

За первое полугодие 2009 г. органами прокурорами выявлено выявили 173,6 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции, что на 47,7% больше, чем за аналогичный период 2008 г. (117,5 тыс.). Для их устранения прокурорами принесено 29,3 тыс. протестов, в суды направлено более 8 тыс. заявлений, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых 18,9 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, а 3,8 тыс. – к административной ответственности, объявлено 7,1 тыс. предостережения о недопустимости нарушений закона.

В целях предотвращения коррупционных проявлений прокуроры продолжали наращивать усилия по проведению проверок соблюдения законодательства государственной и муниципальной службе, бюджетного законодательства, об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур.

В ходе проводимых проверок выявляется множество нарушений, совершаемых государственными служащими:

• не проводятся конкурсы при приеме на государственную службу, аттестации и квалификационные экзамены, в результате чего должности государственной службы замещают лица, не соответствующие квалификационным требованиям;
• государственные служащие незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями, владеют долями и пакетами акций, занимают оплачиваемые должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов государственной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений;
• многочисленны нарушения порядка предоставления деклараций об имуществе и доходах.

В первом полугодии 2009 г. органами прокуратуры выявлено почти 11 тыс. нарушений законодательства о государственной службе и свыше 50 тыс. – о муниципальной службе.

Выявлены многочисленные нарушения законодательства в сфере организации государственных и муниципальных закупок – более 12 тыс. Кроме этого, Генпрокуратурой РФ проведена комплексная антикоррупционная экспертиза Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (2005 г.). По ее результатам выявлено более 20 коррупциогенных факторов и пробелов. Соответствующие предложения были внесены Президенту и Правительству Российской Федерации.

Многочисленные нарушения законности выявлены в сфере использования государственного имущества. Широко распространены факты незаконного предоставления органами исполнительной власти и местного самоуправления, должностными лицами государственных учреждений в аренду, а также безвозмездное пользование государственной и муниципальной собственности. За указанный период выявлено 58 тыс. нарушений закона. По материалам проверок было возбуждено 243 уголовных дела.

Выявленные нарушения законодательства касаются практически всех сфер управления государственной собственностью. Установлены факты её незаконного отчуждения, использования без правоустанавливающих документов, ненадлежащих учета и регистрации прав, нарушения закона при уплате арендных платежей. Значительное число нарушений допускается при распоряжении федеральным имуществом в сфере транспорта.

Во многих регионах (Санкт-Петербург, Москва, Брянская, Воронежская, Курская области, республики Башкортостан и Марий-Эл и др.) допускаются нарушения законодательства при приватизации федерального имущества, в том числе факты отчуждения нежилых помещений, земельных участков, минуя установленные законом способы и порядок приватизации, необоснованные отказы в приватизации, ненадлежащее и несвоевременное осуществление мероприятий по подготовке объектов.

Ненадлежащим образом выполняются функции при осуществлении учета и ведении реестра федерального имущества, который до настоящего времени не создан в полном объеме. Установлены факты длительного использования федерального имущества, не включенного в реестр. В ряде регионов (Хабаровский, Краснодарский, Камчатский края, республики Калмыкия, Бурятия, Московская, Новгородская, Пензенская, Самарская, Иркутская, Тюменская, Смоленская, Томская области, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) не соблюдаются требования закона об условиях хранения и обработки реестра, что создает предпосылки для хищения, утраты, искажения и подделки содержащейся в нем инфорации.

По оценкам НИИСПП, доля взяток чиновникам составляет 3,8% от общего оборота субъектов малого предпринимательства. В этой связи осуществление органами прокуратуры новых полномочий по согласованию внеплановых выездных проверок в отношении субъектов малого и среднего бизнеса стало действенной мерой по защите прав предпринимателей и снижению административного давления на них. Начиная с 1 мая 2009 г., органы прокуратуры приступили к реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (2008 г.) по согласованию проведения внеплановых выездных проверок малого и среднего бизнеса. В структуре Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ создано спецподразделение, которое определяет порядок проверок субъектов предпринимательства. За время действия Закона в органы прокуратуры от контролирующих органов поступило свыше 23 тыс. заявлений о проведении внеплановых проверок, в согласовании же было отказано более чем в половине случаев. В 37 субъектах РФ количество отказов варьировалось от 50 до 90%. Формирование Генеральной прокуратурой с 1 января 2010 г. ежегодного сводного плана проведения плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей также должно стать эфективным антиоррупционым инструментом.

Федеральным законом «О противодействии коррупции» (2008 г.) установлены правовые и организационные основы предупреждения и борьбы с коррупцией. Одной из таких мер является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Начиная с 2007 г., Генпрокуратура РФ проводит антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов. Последовательная работа прокуроров, направленная на нормативную регламентацию антикоррупционных экспертиз и мероприятия по их проведению, позволила изменить позицию руководителей органов исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах РФ по данному вопросу и обеспечила принятие таких актов в 80 регионах. В настоящее время работа по проведению антикоррупционной экспертизы продолжается с учетом положений федеральных законов «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в РФ» и «О внесении изменений в федеральный закон «О прокуратуре РФ» в связи с принятием федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в РФ» (2009 г.). В рамках законодательства органы прокуратуры уполномочены требовать изменения нормативно-правового акта в целях исключения из него коррупционного фактора. За первое полугодие 2009 г. органы прокуратуры изучили более 282 тыс. нормативно-правовых актов и более 129 тыс. их проектов, выявив в документах более 21,5 тыс. коррупциогенных факторов, в том числе более 17,5 тыс. (удельный вес от общего числа выявленных коррупциогенных факторов – более 80 %), противоречащих действующему законодательству. В представительных (законодательных) органах субъектов РФ выявлено 269 коррупциогенных факторов, в органах исполнительной власти субъектов РФ – 782, в представительных органах местного самоуправления – 14,6 тыс., в исполнительных органах местного самоуправления – 5,9 тыс. В целях их устранения было принесено более 15 тыс. протестов, в суды направлено почти 500 заявлений, внесено более 1,9 тыс. представлений, предостережено о недопустимости нарушений закона 288 должностных лиц. В результате проделанной работы коррупциогенные факторы исключены из 15,8 тыс. нормативно-правовых актов.

За первое полугодие 2009 г. по уголовным делам о коррупционных преступлениях судами вынесено более 4 тыс. обвинительных приговоров (+20% к АППГ). За совершение преступлений данной категории осуждены 532 должностных лица органов государственной власти и местного самоуправления, из них 191 – главы муниципальных образований и местных администраций, 11 – руководители, заместители руководителей органов исполнительной власти, 41 – депутаты местных органов самоуправления. Наряду с ними осуждены 764 сотрудника правоохранительных органов, в том числе 3 работника прокуратуры, 3 – СКП, 204 – органов внутренних дел, 13 – судебной системы, в том числе 1 судья, 12 – ФСКН и 6 – ФТС. Среди инкриминировавшихся коррупционных преступлений наиболее распространены хищения чужого имущества, совершенные с использованием служебного положения, мошенничество, а также присвоение и растрата.

Вместе с тем ха указанный период судами было постановлено 94 оправдательных приговора. Основными причинами реабилитирующих решений по делам указанной категории стали допущенные в ходе предварительного следствия нарушения уголовно-процессуального закона, влекущие признание доказательств недопустимыми; слабость доказательственной базы.

Среди причин некачественного расследования коррупционных уголовных дел – и ошибки, которые допускаются при осуществлении оперативно-розыскных действий. Прокурорами выявляются факты несвоевременной проверки поступающей оперативной информации, преждевременного прекращения таких дел до получения конкретных результатов. Все это приводит к тому, что на стадии предварительного расследования доказательства утрачиваются, а виновные избегают ответственности. В то же время имеются случаи и необоснованного заведения оперативных дел при отсутствии оснований для производства оперативно-розыскных мероприятий, что приводит к незаконному преследованию граждан.

С учетом того, что правонарушения коррупционной направленности имеют высокий уровень латентности, органы прокуратуры налаживают взаимодействие с институтами гражданского общества, в том числе представителями малого и среднего бизнеса, в ходе которого может быть получена информация о фактах коррупции. Так, в марте 2008 г. на официальном Интернет-сайте Генпрокуратуры РФ открыт специальный раздел «Борьба с коррупцией» (за это время от граждан поступило уже более 4 тыс. обращений), на котором любой желающий может оставить свое обращение о ставших ему известными фактах коррупции. Результаты работы по рассмотрению обращений граждан размещаются на этом же сайте.

Генпрокуратурой РФ налажено конструктивное взаимодействие с правозащитными и общественными организациями. В частности, конструктивное сотрудничество налажено с Общественной Палатой и Торгово-промышленной палатой РФ. В структуре Генпрокуратуры РФ образовано подразделение по взаимодействию с общественностью и разъяснению законодательства. В прокуратурах субъектов РФ координация возложена на помощников, старших помощников прокуроров. Прокурорами всех уровней ведется работа по анализу сведений о состоянии законности в сфере борьбы с коррупцией, проводятся встречи с представителями малого и среднего бизнеса, общественных объединений, профессиональных союзов, в ходе которых выясняются причины коррупционных проявлений, информация о конкретных фактах нарушений законов, влекущих ущемление прав граждан и юридических лиц. Взаимодействие с общественными организациями осуществляется в форме работы в созданных для данных целей комиссиях и советах, а также организации «круглых столов» и семинаров.

За прошедший год Генпрокуратурой РФ проведена значительная работа по реализации международных обязательств. В частности, подготовлен план реализации рекомендаций, высказанных в адрес Российской Федерации, одобренный на заседании Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Утвержден Перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО и состав межведомственной рабочей группы по указанным вопросам. Наиболее концептуальные мероприятия касаются разработки системы объективного и непрерывного мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных мер, вопросов координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупционных преступлений, а также систематическое обучение сотрудников. Отчет о реализации мероприятий необходимо представить в ГРЕКО к 30 июня 2010 г.