Испания

ЮРИДИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ
Закон 28/2006 по совершенствованию государственных служб, который предусматривает новую организационную структуру общей государственной администрации, был принят 18 июля 2007 г. Он предоставляет государственным органам большую автономию и гибкость в управлении, но одновременно требует усиления механизмов контроля эффективности и повышения отчетности. Закон предусматривает создание органа для контроля за государственной политикой и качеством работы государственного аппарата, включая принцип, предусматривающий, что при выполнении своих задач государственные органы должны проводить широкие консультации со всеми участвующими в процессе сторонами.

В апреле 2006 г. был учрежден пост специального обвинителя по нарушениям в области экологии и градостроительства, который должен принимать прямые, жесткие и энергичные меры против любых нарушений в этих сферах. В каждую провинцию назначается, как минимум, один обвинитель, имеющий специальные знания в области охраны окружающей среды, и еще один – в каждый независимый округ. Они ведут расследования, участвуют в судебных процессах, действуют в интересах государства, готовят отчеты. Офис специального обвинителя приобрел большое влияние в борьбе против коррупции в градостроительстве.

Следует также отметить закон 5/2006 о противодействии использованию членами правительства и старшими государственными чиновниками служебного положения в личных целях (конфликт интересов). Он содержит целый ряд правил, касающихся помимо прочего невозможности совмещения государственной службы с другими видами деятельности, ограничений по семейным связям и работы после службы. Закон дополняется положениями, которые требуют публикации послужного списка старших государственных чиновников, а также официального государственного бюллетеня, отражающего имущественное состояние членов правительства и госсекретарей.

Этический кодекс поведения государственных служащих, включенный в их основной устав, был принят 12 апреля 2007 г. и вступил в силу в мае того же года. Во вводной части кодекса содержатся общие обязательства служащего, в том числе о надлежащем выполнении порученных ему задач, соблюдении государственных интересов, а также конституции и других законов. Затем излагается ряд принципов, предусматривающих, например, что поведение служащего должно основываться на уважении к фундаментальным правам и свободам человека; что государственные служащие должны исключить личный интерес при решении профессиональных вопросов, а также не могут участвовать в частной деятельности, если есть риск конфликта интересов с их должностными обязанностями; что они не должны принимать услуги от физических и юридических лиц, если это связано с предоставлением необоснованных преимуществ; что служащие должны действовать в своей работе в соответствии с принципами эффективности, экономии и продуктивности.

С мая 2007 г. закон о земле 8/2007 содержит некоторые новые ограничения для выборных представителей власти и старших должностных лиц исполнительной ветви власти, а также для сотрудников местных контролирующих и муниципальных органов. По закону, который вступил в силу 1 июля 2007 г., они обязаны обнародовать два документа: описание имущественного состояния и послужной список. В отличие от ранее существовавшей системы, которая распространялась только на выборных представителей местной власти, теперь декларировать имущество и представлять подтверждающие документы должны назначаемые члены местных государственных советов и старшие должностные лица исполнительной ветви власти. Лица, занимавшие исполнительные посты в местном правительстве, в течение двух лет после окончания срока действия их мандатов не имеют права работать в компаниях, с которыми ранее напрямую были связаны по роду своей прежней деятельности. Этого требует ст. 8 закона 5/2006, касающегося конфликта интересов членов правительства и старших должностных лиц администрации. Новый закон также требует от муниципальных советов создания веб-сайтов и обеспечения широкого доступа к информации о сделках по градостроительству и обустройству, заключенным с частными компаниями и землевладельцами, и о любых изменениях или дополнениях в выданных разрешениях на строительство. Подобные декларации ранее принимались мэром, и в отношении их прозрачности предъявлялось мало требований.

КОРРУПЦИЯ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ
Большинство принятых изменений в законодательстве отражает беспокойство правительства относительно масштаба коррупции в Испании и поиск наиболее эффективных путей борьбы с ней. Самую большую тревогу вызывают состояние местного управления и проводимая на этом уровне политика в области землеустройства и градостроительства. Количество выявленных или расследовавшихся случаев коррупции, связанных с городским строительством и землеустройством, резко возросло с 2016 в 2004 г. до 3279 в 2005 г. и 3846 в 2006 г. По данным отчета «Гринписа», вдоль 87-километровой линии морского побережья Андалузии насчитывается 41 тыс. незаконных строений.

Андалузский курорт Марбелла был первым местом, где в 2001 г. обнаружили связь между городским строительством, отмыванием денег и испанским строительным бумом, что было вновь подтверждено в ходе операции «Белый кит» в 2005 г. Несмотря на пристальное внимание органов правопорядка и средств массовой информации, коррупция в городском совете Марбеллы оказалась исключительно трудноизлечимой.

В марте 2006 г. суды и прокуратура Марбеллы провели операцию «Малайя», в ходе которой был произведен арест мэра Марисолы Иагу, ее заместителя Исабелы Гарсия Маркос и советника по градостроительству Хосе Антонико Рока, участвовавшего в первом связанном с недвижимостью скандале, разразившемся при прежнем мэре. Судья Мигель Ангель Торрес заявил, что Рока был главной движущей силой мэрии Марбеллы и что мэр играл здесь чисто символическую роль. На втором этапе проведения этой операции полиция также арестовала бывшего начальника полиции, заместителя мэра, нескольких членов совета и двух предпринимателей-строителей. В результате проведения всей операции в целом было конфисковано имущества на сумму 4,54 млрд евро (3,2 млрд долл.) и заморожена 1 тыс. банковских счетов.

Возмущение вызывают также коррупционные дела в менее фешенебельных районах Испании. В ноябре 2006 г. двум бывшим мэрам расположенного к югу от Мадрида небольшого городка Сьемпузуэлос были предъявлены обвинения во взяточничестве и в отмывании денег. И вновь в деле фигурировала выдача разрешений на строительство и просматривались огромные доходы, которые обеспечивал рынок недвижимости. Педро Антонио Торрехон, который уже принял на себя полномочия мэра, когда разразился публичный скандал, был обвинен в выдаче разрешений на строительство 560 новых домов строительной компании Esprode в обмен на комиссионные в размере 40 млн евро (54 млн долл.), которые поделил со своим предшественником Хоакином Техейро.

В местечке Телде на Канарских островах мэр и пять членов городского совета 10 ноября 2006 г. подали в отставку в связи подозрениями в участии в деле Файкана, где фигурировала выплата незаконных комиссионных во время проведения тендера на проведение общественных работ. Советник должностного лица, контролирующего производство общественных работ, объявил, что часть фондов, по отдельным оценкам составляющая почти 20% от суммы контракта, пошла на финансирование местного отделения Народной партии. Партия сообщила, что в ответ на такие обвинения подаст иск в суд.

Другой случай жульничества в том же независимом образовании связан с поданной предпринимателем Альберо Сантаной жалобой по поводу коррупции, с которой он столкнулся при попытке получить концессию на строительство ветряков на Канарах. По словам Сантаны, Хосе Мануэль Сориа, президент канарского отделения Народной партии и председатель Государственного совета Канарских островов, якобы отклонил предложение компании Megaturbinas в пользу ее конкурента Promotora de Recursos Eólilcos в обмен на финансовое поощрение. Сделку вел его брат Луис Сориа, являвшийся в период с 2003 по 2005 г. советником правительства Канарских островов по промышленным вопросам.

Аналогичные коррупционные тенденции наметились и на Балеарах. В ноябре 2006 г. полиция арестовала Еугенио Хидальго, мэра расположенного на западе острова Мальорка города Андрат, за сговор с официальными лицами при строительстве офиса в целях заключения контрактов в обход закона и изменения зональных ограничений. Он якобы приобрел недвижимость на охраняемом законом участке побережья и дал указание городскому совету одобрить заявку на строительство 150 квартир в 26 кондоминиумах, доход от сделки при этом оценивался в 10 млн евро (13, 5 млн долл. США). Кроме того, он был обвинен в получении взяток. Региональный генеральный директор по земельным вопросам Хаум Массо был также задержан по подозрению в отмывании денег.

Развитие коррупции в испанских мэриях подогревается бурным ростом рынка недвижимости в стране, связанным с ее популярностью в качестве места отдыха, однако эта проблема уходит корнями в ХIX в. и в традиционное испанское земельное законодательство, которое позволяло землевладельцам получать личные доходы от развития городов, используя проводимую государством политику. Закон разрешает включать виртуальную стоимость недвижимости (например, 100 новых квартир) в реальную стоимость земли, придавая процессу высокий уровень инфляции еще до того, как будет заложен первый кирпич. К этому следует также добавить обилие правил (более 5000 нормативных страниц), которые способны понять очень немногие не работающие в структурах планирования люди.

ОФИС ПО КОНФЛИКТУ ИНТЕРЕСОВ ПРОИГРЫВАЕТ ПЕРВЫЙ РАУНД
Закон 5/2006 о противодействии использованию членами правительства и высокими официальными лицами общей администрации служебного положения в личных целях явился большим шагом вперед на пути предотвращения коррупции в центральном правительстве. Однако если рассмотреть ситуацию более детально, то некоторые аспекты оставляют желать лучшего. Например, обращает на себя внимание непоследовательность системы санкций. Действующие положения предусматривают наказание за представление ложной декларации в офис по конфликту интересов в виде возможного снятия с высокой должности и дисквалификации на срок от пяти до десяти лет. Непредставление же декларации рассматривается лишь как нарушение. Наиболее серьезным недостатком являются правила работы офиса по конфликту интересов. С одной стороны, его функциональная автономия признается, но с другой – он организационно зависим от Министерства государственной администрации. Такая зависимость будет создавать тенденцию к нейтрализации его автономии. Испанская административная модель построена на конституционно закрепленных принципах иерархии, которые широко отражены в официальных и неофициальных видах практики и обычных процедурах. Офис по конфликту интересов был первоначально подчинен генеральному секретарю государственной администрации как нуждающийся в управлении со стороны старшего государственного должностного лица в ранге заместителя директора.

В январе 2007 г. его положение в рамках министерства было изменено при одновременном расширении его полномочий по расследованию несоответствия доходов и расходов государственных служащих в общей администрации. Теперь он принадлежит к Генеральной дирекции по организации и инспектированию государственных организаций. Такое расширение полномочий влечет за собой и серьезные ограничения с точки зрения эффективности проводимых офисом расследований, при этом:

• он не имеет собственного бюджета и независимого штата сотрудников;
• он не имеет права доступа к информации об уплате налогов и взносов служащими, находящейся в распоряжении налогового управления, поэтому обнаружить фальсификацию данных очень трудно;
• он не может проводить расследования без официального указания министра;
• он не имеет права на применение санкций.

Проверкой на независимость органа стало обнаружение в июне 2006 г. факта ежемесячного получения экс-президентом Хосе Мария Азнаром, начиная с сентября 2004 г., по 10 тыс. евро (13,5 тыс. долл.) через собственную компанию Famaztella S. L. от принадлежащей медийному магнату Руперту Мэрдоку группы News Corp. за работу по «стратегическому консультированию». Это выяснилось, когда группа Мэрдока отразила эти платежи в своих данных, представляемых в Комиссию ООН по ценным бумагам и биржевым вопросам.

Азнар не имел законного права получать эти деньги, поскольку являлся в то время государственным советником, а подобный пост не позволяет занимающим его лицам принимать прямые или косвенные платежи от частных компаний. Азнар не декларировал этот доход и не сообщал о своей работе консультантом группы Мэрдока. Ему бы запретили в течение двух лет после ухода с поста работать в этой компании, поскольку он имел с нею прямые взаимоотношения во время нахождения на посту президента. Средства массовой информации поместили сообщения об этом случае, и министр государственной администрации назначил проведение расследования, однако офис по конфликту интересов не повел активной работы в этом направлении и не предложил никаких санкций. Дело было сдано в архив, и доверие к этой структуре сильно ослабло.