Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации
Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) опубликовала свой сводный доклад по Российской Федерации, подготовленный по результатам первого и второго раундов оценки. Россия присоединилась к ГРЕКО в 2007 г. На официальном сайте Совета Европы сообщается, что данный документ был обнародован с согласия властей Российской Федерации. Основное внимание в докладе уделено таким вопросам, как общие политические меры по борьбе с коррупцией; независимость судебной системы; иммунитет в отношении привлечения к ответственности за коррупционные преступления; лишение доходов и льгот, полученных в результате актов коррупции; меры по борьбе с коррупцией в органах государственной власти и управления; а также предупреждение использования юридических лиц, например коммерческих структур, в качестве прикрытия для коррупции. Большой объем доклада не позволяет напечатать его в нашем журнале полностью. Поэтому мы публикуем его с сокращениями, оставив аналитическую и рекомендательную части. Нумерация сохранена так, как она дана в докладе. Необходимо отметить, что со времени опубликования доклада (апрель 2009 г.) в России были приняты законодательные и иные меры по противодействию коррупции, не учтенные в публикуемом ниже документе.
ВВЕДЕНИЕ
1. Российская Федерация (далее – Россия) вступила в ГРЕКО 1 февраля 2007 г., т. е. уже после того, как первый и второй раунды оценки ГРЕКО были завершены. Поэтому Россия прошла объединенную процедуру оценки по темам как первого, так и второго раундов оценки. В состав Оценочной группы ГРЕКО (далее – ОГГ) вошли Джозеф Ганглофф, заместитель директора Управления правительственной этики (Соединенные Штаты Америки); Мартин Кройтнер, директор Федерального бюро внутренней безопасности, (Австрия); Георгий Рупчев, директор по международному сотрудничеству и европейской интеграции Министерства юстиции (Болгария); и Пьер-Кристиан Соккожа из Министерства иностранных дел (Франция). Делегация ОГГ, к которой присоединились также Вольфганг Рау, исполнительный секретарь ГРЕКО, Бьёрн Янсон, заместитель исполнительного секретаря, и Майкл Янссен из секретариата ГРЕКО, 21–25 апреля 2008 г. посетила Россию. Накануне этой поездки эксперты ГРЕКО получили обстоятельные ответы на вопросники ГРЕКО по оценке, а также подтверждающие документы.
2. Эксперты ОГГ встретились с должностными лицами следующих государственных учреждений: Министерства юстиции, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Совета безопасности, Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, Высшей квалификационной коллегии судей, Верховного суда, Высшего арбитражного суда РФ, Конституционного суда РФ, Министерства экономического развития и торговли, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной налоговой службы, Правительственной комиссии по административной реформе, Федеральной службы безопасности, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Федеральной антимонопольной службы, Министерства иностранных дел, Счетной палаты, Федеральной таможенной службы, Общественной палаты и Генеральной прокуратуры, включая Следственный комитет. Кроме того, эксперты ОГГ встретились с частными аудиторами, представителями организации «Трансперенси Интернэшнл», фонда «ИНДЕМ» («Информатика для демократии»), межрегионального движения «Против коррупции, мошенничества и фальши», поволжского фонда «Антикоррупция», Торгово-промышленной палаты, а также представителями регионов и СМИ.
4. Настоящий доклад был подготовлен главным образом на основе ответов органов власти на вопросники, а также дополнительной информации, полученной во время непосредственного посещения страны. Основной целью доклада является оценка эффективности принимаемых российскими властями мер по соблюдению требований, вытекающих из положений п. 3. В докладе по каждой теме дана характеристика ситуации с последующим ее критическим анализом. В выводах приведен список рекомендаций, утвержденный ГРЕКО и направленный Российской Федерации в целях более полного соблюдения рассматриваемых положений.
ОБЗОР ПОЛИТИКИ РОССИИ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ
Анализ
52. Все источники информации, имеющиеся в распоряжении ОГГ, свидетельствуют о том, что в Российской Федерации коррупция является широко распространенным явлением. Результаты проведенных исследований и опросов – как национальных, так и международных – говорят о том же. Это было также подтверждено большинством собеседников (примерно 270 человек), с которыми встретились представители ОГГ в ходе оценочного визита: по их мнению, количество правонарушений, связанных с коррупцией, со времен Советского Союза резко возросло – она стала широко распространенным социальным явлением. Нередко высказывалась точка зрения о том, что коррупция является наследием прошлого и что рост числа коррупционных деяний – результат перехода от прежней системы к построению новой России, в частности к созданию рыночной экономики, а также что существующий масштаб коррупции – это цена, которую стране пришлось заплатить за такие преобразования. Кроме того, информация, которую получила ОГГ, указывает на то, что коррупция затронула если не все, то большинство ветвей государственной власти, включая судебную. Ряд собеседников заявили, что коррупцией поражена вся политическая система. Свидетельства о распространенности коррупции в России столь поразительно единодушны, что это явление, судя по всему, приобрело системный характер и затрагивает все общество в целом, включая его основы. Высокий уровень коррупции, выявленный в секторе государственного управления и в частном секторе, характерен и для государственных структур, призванных противодействовать коррупции, в частности для правоохранительных органов. Хотя в отношении уровня и масштабов коррупции в России существует единое мнение, ОГГ не может не принимать во внимание тот факт, что имеющаяся информация об уровне коррупции носит довольно общий характер и во многом основывается на предположениях. Трудная ситуация, в которой оказалась Россия, нуждается, по мнению ОГГ, в более подробном изучении, например, путем проведения углубленного исследования, которое дало бы более детальное представление о масштабах коррупции в стране как на общенациональном, так и региональном уровнях, о ее реальных формах и о том, какие сферы и учреждения ею затронуты. Более того, подобные исследования/обзоры, чтобы обеспечить высокую степень легитимности и объективности, должны в идеале проводиться периодически, с тем чтобы выявлять изменяющиеся формы и тенденции, должны основываться на официальных данных и информации со стороны гражданского общества, а также на отработанной методике международного сообщества.
53. Нет сомнений в том, что российские власти серьезно относятся к очевидным признакам широкого распространения коррупции; и поэтому борьба с коррупцией признана приоритетом на самом высоком политическом уровне: борьба с организованной преступностью, коррупцией и другими серьезными преступлениями указана как один из приоритетов еще в президентской Концепции национальной безопасности 1997 г. Недавний Указ Президента РФ (№ 815 от 19 мая 2008 г.) «О мерах по противодействию коррупции», согласно которому в качестве общего координирующего органа в России был создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, а также утверждение президентом Национального плана противодействия коррупции (от 31 июля 2008 г.) еще более укрепляют политическое намерение власти решительно бороться с коррупцией. Подобные шаги нужно приветствовать. Кроме того, ОГГ с удовлетворением отметила, что многие российские чиновники придерживаются мнения о том, что, помимо публичных заявлений, разработки антикоррупционных программ и законопроектов, в которых в Российской Федерации нет недостатка, необходимо принять существенные практические меры по борьбе с коррупцией. Наряду с комплексными программами и планами действий, существует также внушительное количество «типовых программ» и отраслевых стратегий, концепций и законодательных актов. Многочисленные инициативы, стратегии и реформы по борьбе с коррупцией, реализуемые российскими властями, включают в себя и превентивные, и репрессивные меры, начиная от общей реформы системы государственного управления до конкретных антикоррупционных мер в рамках системы правоохранительных органов, и в них задействовано большое число различных учреждений. ОГГ было предемонстрировано несколько примеров региональных антикоррупционных инициатив, однако четкое представление о принимаемых на этом уровне антикоррупционных мерах сложно было сформировать, не в последнюю очередь из-за размеров Российской Федерации и количества затронутых учреждений. Очевидно, что в интересах эффективного предотвращения и пресечения коррупционных действий необходимо разработать последовательную и лаконичную общую стратегию, с которой должны быть согласованы центральные, а также региональные и отраслевые стратегии.
54. Представители ведомств, с которыми встретилась ОГГ, подчеркнули, что разработка программ по борьбе с коррупцией важна не только на внутригосударственном уровне, но также составляет часть внешней политики, поскольку коррупция широко признается фактором, наносящим урон репутации Российской Федерации в мире, препятствующим развитию предпринимательства и снижающим международную конкурентоспособность. В этой связи недавнее присоединение к международно-правовым документам по борьбе с коррупцией, в частности к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (КООНПК) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также вступление России в ГРЕКО – все это произошло в 2006–2007 гг. – являются важными шагами в верном направлении. Кроме того, внешнюю политику следует также рассматривать с точки зрения дальнейших перспектив присоединения России к Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных государственных должностных лиц в международных коммерческих сделках.
55. По мнению ОГГ, многочисленные «программные» усилия, продемонстрированные российскими властями, необходимо перевести в плоскость обеспечения поддержки со стороны всех ключевых внутригосударственных субъектов, принятия четких и обязательных планов по выполнению законодательных актов, стратегий и планов действий, осуществления профессионального мониторинга и, что важнее всего, общей координации. Из собранной ОГГ информации следует, что Межведомственной рабочей группе (МРГ) поручено представить в 2008 г. проект «Закона о предотвращении коррупции и борьбе с ней», призванного служить всеобъемлющей нормативной основой в этой области, а также обеспечить внесение необходимых изменений во внутреннее законодательство, чтобы добиться полного соответствия международным конвенциям в этой сфере. Несмотря на то что во время посещения было предоставлено мало информации о конкретном содержании этого законопроекта, сроках его разработки и последующем рассмотрении компетентными органами, у ОГГ сложилось впечатление, что этот законопроект должен стать всеобъемлющей стратегией по борьбе с коррупцией. После завершения визита ОГГ узнала, что МРГ прекратила свое существование и что ее функции переданы Совету при Президенте РФ по борьбе с коррупцией. Совету поручено заниматься разработкой и реализацией государственной политики по противодействию коррупции и координацией деятельности федеральных, региональных и муниципальных властей. В этих целях Совет подготовил Национальный план противодействия коррупции (НППК), в котором, в частности, содержится план первоначальных мероприятий по ее реализации.
56. Оценивая положение в разных государствах-членах, ГРЕКО неоднократно призывала к разработке и активному осуществлению национальных стратегий противодействия коррупции, поскольку такой инструмент важен для обеспечения единого подхода к борьбе с коррупцией на всех уровнях управления. ОГГ считает, что такой план необходимо вырабатывать на основе последовательного подхода и стратегиям, нацеленным на борьбу с первопричинами коррупции, а также в достаточной мере конкретизировать положения о запланированных мероприятиях и целях каждого из них. Более того, такие стратегии нужно было бы, несомненно, дополнить целесообразным планом их практической реализации и непрерывной оценки реально достигнутого прогресса.
57. ГРЕКО неизменно придерживается той точки зрения, что краеугольным камнем в деле предотвращения коррупции является высокая степень прозрачности в системе государственного управления. ОГГ твердо убеждена, что в России обеспечению прозрачности системы управления и независимости средств массовой информации следует уделять приоритетное внимание. В этой связи ОГГ приветствует тот факт, что эти компоненты включены в НППК. Однако, по мнению ОГГ, формирование столь важных составляющих демократического общества нельзя формулировать лишь как общие цели, что имеет место в нынешней НППК, – они должны быть реализованы на практике путем четко определенных действий, которые надлежит предпринять как в краткосрочной, так и в более долгосрочной перспективе. ОГГ приветствует тот факт, что в НППК со всей очевидностью отражен превентивный подход, однако у ОГГ есть серьезные сомнения в отношении того, достаточны ли предусмотренные превентивные меры для борьбы с первопричинами проблем; по всей видимости, эти меры, скорее, сосредоточены на введении запретов и механизмах контроля. При этом также предусмотрены такие меры, как ускорение административных процедур и повышение качества государственных услуг. НППК охватывает три основные области: законодательство, направленное на преобразования в обществе, превентивные меры в рамках государственного управления и повышение профессионального уровня юридических кадров, включая судей, но исключая сотрудников правоохранительных органов. В этом отношении, в частности, ОГГ отмечает, что предусмотренные меры недостаточно конкретизированы и в некоторых случаях отражают только общие цели, как, например, «реализация прав граждан на получение достоверной информации», «повышение независимости средств массовой информации», «принятие мер по предотвращению конфликта интересов». Еще одной проблемой, хотя и в меньшей степени, является дублирование мер, предусмотренных в Концепции административной реформы в 2006–2010 гг. Меры в отношении юридических кадров (в том числе судей), по всей видимости, касаются в основном только образования, а проблема коррупции в правоохранительных органах решается только путем некоторых изменений законодательства. НППК, похоже, является результатом применения директивного подхода и практически не предусматривает возможностей для участия гражданского общества, если вообще предусматривает. ОГГ придерживается твердого мнения, что НППК является не последовательной стратегией борьбы с коррупцией, а набором разнообразных мер, которые по большей части адекватны, однако недостаточно конкретизированы, из-за чего их сложно реализовывать и еще сложнее контролировать их реализацию. ОГГ также хотела бы подчеркнуть, что установленные сроки осуществления этих многочисленных мер представляются чрезвычайно сжатыми, особенно в том, что касается предусмотренных законодательных реформ. Существует явный риск того, что НППК в своем нынешнем виде станет не действенным всеобъемлющим инструментом, которым он должен быть, а еще одной программой в числе многих. Необходимо отметить, что первоочередной задачей в рамках НППК, которую Совет при Президенте РФ «получил в наследство» от МРГ, является разработка федерального закона о коррупции. Как уже пояснялось выше, в понимании ОГГ этот закон – при условии, что он будет в достаточной степени конкретным и всеобъемлющим – должен стать базовой стратегией борьбы с коррупцией в Российской Федерации. В заключение ОГГ рекомендует разработать на основе Национального плана противодействия коррупции (НППК) всеобъемлющую национальную стратегию борьбы с коррупцией, которая будет охватывать федеральный, региональный и местный уровни в Российской Федерации. В стратегии нужно сделать упор на предотвращение коррупции и обеспечение прозрачности системы государственного управления, а также следует уделить должное внимание проблемам гражданского общества. В стратегии необходимо также охватить все государственные секторы, в том числе и правоохранительную деятельность, и установить реалистичные и обязательные сроки ее выполнения. Следует ознакомить широкую общественность со стратегией и планом действий в целях обеспечения высокой степени информирования о стратегии и мерах, которые должны быть приняты.
58. ОГГ приветствует создание Президентом Российской Федерации Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции как централизованного антикоррупционного органа. О серьезной политической поддержке этого органа говорит тот факт, что его председателем является сам президент. Также стоит отметить, что в Совет входят все соответствующие представители федерального правительства, других федеральных органов власти и судебных органов. При этом ОГГ отмечает, что сегодняшний состав Совета не предусматривает непосредственного участия в его работе представителей регионов или гражданского общества, хотя при Совете могут быть созданы рабочие группы по конкретным вопросам с более широким участием представителей общества. Тем не менее сегодняшний состав Совета сформирован исключительно исходя из интересов федеральных органов власти, что может навлечь на него критику за то, что его работа сосредоточена – или кажется сосредоточенной – на мерах, принимаемых по линии центральных органов власти, а также за недостаточно широкий охват деятельности, не позволяющий в полной мере учитывать особенности регионов и гражданского общества в целом. В связи с этим ОГГ считает чрезвычайно важным расширить нынешний состав Совета, созданного для того, чтобы нести общую ответственность за осуществление и координацию антикоррупционных стратегий во всех регионах Российской Федерации, за счет включения в него большего числа представителей общественности в дополнение к уже состоящим в нем высокопоставленным чиновникам федерального уровня. Более широкий состав Совета не только позволил бы обеспечить реальный комплексный подход и увеличить его экспертный потенциал, но также укрепил бы его легитимность в глазах широкой общественности и международного сообщества. Поэтому ОГГ рекомендует сделать Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции более представительным, чтобы он мог учитывать и интересы регионов, и интересы гражданского общества.
59. Число заявленных антикоррупционных инициатив в России велико, равно как и число законодательных актов и норм, принятых в целях противодействия коррупции. При этом конкретную реализацию этих инициатив сложно отследить и оценить. Одна из возможных причин состоит в том, что в прошлом функция координации, как выразился один из собеседников ОГГ, была «рассредоточена» по всей системе. Действительно, ОГГ не нашла практически никакой информации о том, что принятые меры оказали реальное и измеримое влияние на уровень коррупции. Напротив, часть полученной информации свидетельствует о том, что в последние годы коррупция в России стала еще более серьезной проблемой. Некоторые собеседники высказали точку зрения о том, что в последние годы на фоне роста крупномасштабной коррупции стабилизировались показатели мелкомасштбаной коррупции («мелкой коррупции»). Ряд представителей подчеркнули, что в целом масштабы коррупционной деятельности сокращаются, однако при этом увеличился объем задействованных в ней активов. Некоторые международные организации полагают, что уровень коррупции на самом деле возрос за последние годы. ОГГ сообщили, что в 2007 г. в России правоохранительные органы выявили примерно 39 000 преступлений, связанных с коррупцией, и что эта цифра является только «вершиной айсберга». Более того, по оценкам представителя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, общий доход российских чиновников от коррупционной деятельности составляет более трети национального бюджета Российской Федерации. ОГГ понимает, что эта информация в определенной степени основана на общем впечатлении и предположениях. Однако, похоже, что между реализацией реформ и их фактическим воздействием нет очевидной связи. ОГГ понимает, что эффективная оценка реального влияния различных мер требует разнообразных инструментов и что эффективность, например, законодательных мер можно оценить только по прошествии определенного времени. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что принимаемые меры должны быть четко увязаны с эффективным мониторингом воздействия антикоррупционных мер. Желательно, чтобы такие инструменты были разработаны в рамках реализации стратегий и мер Советом по противодействию коррупции. ОГГ рекомендует разработать комплексные, объективные и постоянно действующие системы мониторинга для оценки практического влияния принимаемых антикоррупционных мер на различные соответствующие сферы, включая изменение показателей коррупции в этих сферах с течением времени. Необходимо предоставить гражданскому обществу возможность вносить свой вклад и обнародовать свою точку зрения в отношении результатов такого мониторинга. Кроме того, несомненно, что такой мониторинг был бы еще более эффективным благодаря проведению дополнительных всеобъемлющих исследований, касающихся различных аспектов коррупции в государственном и частном секторах, в том числе на региональном и местном уровнях.
60. ОГГ стало известно о ряде нюансов в положениях Уголовного кодекса, касающихся криминализации коррупционных правонарушений, которые необходимо изменить в целях приведения российского законодательства в полное соответствие с Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (СДСЕ 173). ОГГ известно о том, что планируется внесение некоторых изменений в Уголовный кодекс. При этом представляется сомнительным, например, чтобы подкуп в частном секторе был в полной мере охвачен действующим российским законодательством; подкупу в отношении различных категорий иностранных государственных должностных лиц, по всей видимости, уделяется недостаточно внимания; использование служебного положения в корыстных целях не квалифицируется как отдельное уголовное преступление и т. д. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что квалификация всех форм коррупции в качестве уголовных преступлений в соответствии с международными стандартами стала бы для общественности и международного сообщества ясным сигналом о том, что в России коррупция неприемлема. Также ОГГ с удовлетворением отмечает тот факт, что в настоящее время действующее законодательство пересматривается. ОГГ напоминает, что процесс выполнения Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию подробно рассматривается в рамках проводимого ГРЕКО третьего раунда оценки и оценка Российской Федерации будет проведена позднее. По этой причине и в соответствии с устоявшейся практикой ОГГ воздерживается от рекомендаций по этому вопросу на данном этапе.
61. Беспокойство ОГГ вызывает также тот факт, что коррупционные правонарушения рассматриваются в рамках двух разных процессуальных систем: административной системы в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях и уголовного производства в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом. В настоящее время ситуация такова, что власти имеют довольно широкие дискреционные полномочия по решению вопроса о том, какие процессуальные нормы применять в том или ином конкретном случае, а также, по всей видимости, существует некая «серая зона», где эти две системы пересекаются. Хотя ОГГ сообщили, что теоретически административно-процессуальные нормы применяются только в тех случаях, когда не применим уголовный процесс, ОГГ твердо уверена, что существование этих двух параллельных систем создает возможности для манипуляции, например, в целях уклонения от уголовного преследования. ОГГ ссылается на точку зрения ГРЕКО, состоящую в том, что коррупция во всех ее формах – это серьезное преступление, которое создает угрозу для нормального функционирования демократического общества и с которым необходимо бороться в первоочередном порядке в рамках системы уголовного производства. В связи с этим ОГГ рекомендует пересмотреть систему административного и уголовного производства и обеспечить порядок, при котором бы дела о коррупции рассматривались, как правило, как преступления.
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Анализ
140. В структуру правоохранительной системы Российской Федерации входит целый ряд центральных и региональных сил и служб, наделенных взаимодополняющими функциями и обязанностями. Кроме того, в рамках этих правоохранительных ведомств существуют многочисленные департаменты, уполномоченные расследовать конкретные виды преступлений, совершенных террористическими организациями и организованной преступностью. В итоге сразу несколько правоохранительных органов могут иметь структуры, специализирующиеся в одной области. Это в первую очередь касается коррупционных преступлений: полномочиями по их расследованию наделен целый ряд правоохранительных органов, основными из которых являются Федеральная служба безопасности (ФСБ), Министерство внутренних дел (МВД) и Следственный комитет при прокуратуре. Управление «К» ФСБ специализируется на расследовании коррупции в правительственных органах, а Управление «М» – коррупции в других государственных органах, таких как милиция, прокуратура, судебные органы, службы по чрезвычайным ситуациям и т д. Кроме того, в апреле 2007 г. в составе Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел было создано Оперативно-розыскное бюро № 10, которое также специализируется на борьбе с коррупцией, главным образом среди старших должностных лиц федеральных органов исполнительной и законодательной власти и должностных лиц органов субъектов РФ. Как сообщили ОГГ, специализированные антикоррупционные структуры были образованы и при прокуратуре, а генеральный прокурор выступил в последние годы с несколькими антикоррупционными инициативами.
141. ОГГ отметила, что борьбе с коррупцией в России уделяется повышенное внимание, о чем свидетельствует наличие в различных правоохранительных органах специализированных структурных подразделений. Тем не менее Группе не удалось более обстоятельно оценить, насколько эффективны эти структуры на практике: укомплектованы ли они соответствующим персоналом, имеются ли у них возможности для профессиональной подготовки и т. д. Однако, как сообщили ОГГ, некоторые из этих структур были образованы лишь недавно и, судя по некоторым сведениям, полученным Группой во время посещения, нуждаются в дополнительных средствах. Помимо этого, ОГГ отметила, что некоторые специализированные подразделения выполняют дополнительные функции или по-прежнему входят в состав органов со значительно более широкими полномочиями, например по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Особенно ярким примером этого служит ФСБ, полномочия которой включают расследование отдельных видов коррупции в дополнение к реагированию на тяжкие преступления, представляющие угрозу для безопасности государства, и сбор разведывательных данных в обычном смысле этого понятия. Аналогично антикоррупционное подразделение Министерства внутренних дел входит в состав Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Кроме этого, ОГГ отметила, что при подобной специализации борьбы с коррупцией в центре внимания находятся высокопоставленные должностные лица или важные государственные учреждения, которые могут иметь политическое значение или важны для государственной безопасности.
142. ОГГ полагает, что в настоящее время правоохранительные органы представляют собой крайне раздробленную и разнородную систему, где каждый правоохранительный орган имеет собственное законодательство, предусматривающее широкие полномочия по борьбе с коррупцией. ОГГ сообщили, что в такой системе неизбежно возникают трудности с распределением обязанностей по расследованию коррупции между различными правоохранительными органами, что признают и сами власти. Для решения этой проблемы различные органы и ведомства заключают между собой соглашения, которые с большой степенью вероятности помогут укрепить межведомственное сотрудничество и избежать дублирования. Тем не менее, по мнению ОГГ, у правоохранительной системы в нынешнем ее виде есть еще один недостаток: не считая некоторых общих правил, содержащихся в Уголовно-процессуальном кодексе, не существует никаких четких указаний по поводу распределения «чувствительных» коррупционных дел между правоохранительными органами. В этой связи ОГГ не может не принимать во внимание, что подобные дела о коррупции могут иметь политическое измерение, а правоохранительная система представляет собой в высшей степени иерархичную ветвь исполнительной власти. ОГГ не ставит под сомнение, что определенная свобода выбора при распределении дел о коррупции необходима и что некоторые дела по фактам коррупции, наносящим серьезный ущерб государственной безопасности, могут относиться к компетенции ФСБ. Однако нужно четко определить критерии для передачи дел конкретным правоохранительным органам, с тем чтобы дела по возможности передавались соответствующим следственным органам только на основе объективных критериев. В этой связи ОГГ рекомендует разработать четкие руководящие принципы распределения коррупционных дел между различными правоохранительными органами/ведомствами.
143. ОГГ проинформировали о мерах по улучшению координации между различными правоохранительными службами. Так, например, в соответствии с приказом генерального прокурора для расследования сложных дел о коррупции могут создаваться совместные следственно-оперативные группы. Кроме того, как сообщили ОГГ, в настоящее время ведется работа по налаживанию межведомственного сотрудничества в расследовании коррупции. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что координация между компетентными правоохранительными органами особо важна в тех случаях, когда расследование фактов коррупции ведут сразу несколько правоохранительных органов. Поэтому текущие усилия с этой целью необходимо поощрять и оказывать им дальнейшую поддержку. Тем не менее ОГГ, не удовлетворяясь этим, хотела бы подчеркнуть, что в целях повышения эффективности борьбы с коррупцией необходимо и далее усиливать специализацию при расследовании коррупции. Полезным дополнением существующей системы стал бы специализированный механизм по борьбе с коррупцией, предназначенный исключительно для расследования коррупционных преступлений или координации таких расследований. В рамках подобного механизма можно было бы, например, собирать соответствующую информацию об особенностях расследования коррупционных преступлений и предоставлять материалы различным заинтересованным ведомствам. Кроме того, с его помощью можно было бы на постоянной основе обрабатывать данные о коррупционных преступлениях и способствовать обмену ими, а также организовывать консультации и подготовку соответствующих сотрудников правоохранительных органов. В этой связи ОГГ рекомендует продолжить улучшение координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупции, и изучить целесообразность разработки централизованного механизма содействия правоохранительным органам в расследовании коррупции.
144. ОГГ отметила еще одну особенность – четкий директивный подход, предполагающий строгое соблюдение иерархии, когда следственные действия осуществляются в соответствии с письменными приказами и отдельные инициативы по расследованию преступлений в рамках служб многократно рассматриваются вышестоящими сотрудниками как самой правоохранительной системы, так и других ведомств, например, различных следственных комитетов. ОГГ в полной мере осознает необходимость комплекса сдержек и противовесов в любой правоохранительной системе и не умаляет важности иерархического контроля в такой правоохранительной системе, как российская. Тем не менее в подобной системе, где оперативная самостоятельность отдельного сотрудника и органа существенно ограничена, всегда существует угроза ненадлежащего давления в рамках системы. С учетом расхожего мнения о том, что коррупция в Российской Федерации распространена весьма широко, в том числе в самой правоохранительной системе, ОГГ считает крайне важным обеспечить борцам с коррупцией в их работе максимальную самостоятельность, т. е. не только устранить с помощью тщательных проверок давление на них извне, но и по мере возможности исключить давление внутри системы. ОГГ должна подчеркнуть, что с этой целью необходимо скомпенсировать строгий иерархический контроль в рамках системы соответствующим уровнем оперативной самостоятельности органов и конкретных сотрудников, занимающихся расследованием коррупции, а также соответствующей степенью личной ответственности. В этой связи ОГГ не может обойти вниманием тот факт, что сотрудники милиции и следственных органов, как правило, работают в плохих условиях и что оплата их труда невысока в сравнении с заработной платой ряда других государственных служащих. Следуя убеждению в том, что борьба с коррупцией стала бы более результативной, если бы правоохранительная система допускала большую оперативную самостоятельность сотрудников следствия, и в полной мере осознавая, что для таких изменений потребуются меры долгосрочного характера, ОГГ рекомендует укрепить оперативную самостоятельность правоохранительных органов и их следственного аппарата, обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства закона и пересмотреть условия материального обеспечения сотрудников правоохранительных органов.
145. ОГГ сообщили, что прием на работу прокуроров производится не на конкурсной основе, а некоторые помощники городских и районных прокуроров отбираются из числа студентов, едва успевших окончить третий курс. Несмотря на то что, по заявлению российских властей, серьезных проблем в этой области нет, ОГГ полагает, что власти должны серьезно разобраться в сложившейся ситуации, с тем чтобы обеспечить прием на работу в прокуратуру лишь квалифицированных специалистов. Помимо этого, принципиально важно, чтобы прокуроры проходили конкурсную процедуру, которая позволит отобрать лучших кандидатов на основе объективных критериев. Исходя из этого, ОГГ рекомендует разработать процедуру приема на работу прокуроров всех уровней на основе объективных критериев.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
Анализ
146. ОГГ признает, что на протяжении последних десятилетий перед российскими властями стояла задача создания независимой судебной власти и что был проведен ряд реформ. Конституционной и правовой основой, регулирующей судебную систему, предусмотрено, что правосудие в России отправляют только суды, судебная власть независима от законодательной и исполнительной власти, а судьи руководствуются лишь Конституцией и законами. С этой целью Конституцией и законодательством установлены особые гарантии для судей: неприкосновенность, пожизненное пребывание в должности, регулируемый законодательством оклад, социальное обеспечение и т. д. Как поняла ОГГ, недавно заработная плата судей в России была повышена. Такие меры нельзя не приветствовать, однако, как сообщили ОГГ, оплата труда судей судов более низких инстанций осталась весьма скромной и некоторым судьям приходится работать в плохих материальных условиях. ОГГ также отметила, что всем судьям, помимо заработной платы, выделяется жилье; федеральные судьи получают его от федеральных органов, а другие судьи – от органов местного самоуправления. Можно считать, что такая система призвана лишь обеспечить судьям дополнительные блага, аналогичные оплате труда, но, по мнению ОГГ, распределение таких благ на практике может вызвать беспокойство в плане зависимости судей от органов исполнительной власти.
147. У Группы создалось впечатление, что, несмотря на то что в России создана конституционная и законодательная основа деятельности судебной власти и существуют гарантии, призванные обеспечить независимость судей, среди чиновников и представителей гражданского общества страны распространено мнение, что судебная власть в значительной степени подвержена недолжному давлению и коррупции. Об этом свидетельствуют результаты исследований (например, проведенных фондом «ИНДЕМ»), а также информация и многочисленные заявления, которые получила ОГГ. Различные источники указывают на то, что на судей оказывают недолжное давление вышестоящие судьи, а также заинтересованные частные лица и организации. Ярким подтверждением этому служит заявление одного из судей высокого уровня о том, что суды стали одним из крупнейших коррупционных рынков в России. Другие должностные лица, однако, не согласились с таким заявлением. Помимо этого, в некоторых заявлениях содержались указания на неправомерное политическое давление на судебную власть.
148. Принципиальную роль в борьбе с коррупцией играет справедливость судебного разбирательства. Поэтому независимость судебной власти и беспристрастность судей должны быть не только предусмотрены Конституцией и законодательством, но и строго соблюдаться на практике. В мае 2008 г. Президент Российской Федерации публично признал, что судебная власть недостаточно независима, и назвал достижение независимости судов на практике основной задачей. ОГГ разделяет мнение, что практическое применение конституционного принципа независимости судебной власти не обеспечивается в России на достаточном уровне. В этой связи требуются решительные шаги. Однако недостаточно лишь должным образом отправлять правосудие: его должны воспринимать как таковое, для того чтобы переменилось общественное мнение, которое на данный момент характеризуется недоверием к судебной власти.
149. Один из немаловажных аспектов независимости судебной власти связан с назначением судей. Как отметила ОГГ, судьи Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ и Верховного арбитражного суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ; все судьи федеральных судов назначаются президентом после процедуры отбора и номинации в квалификационных коллегиях судей. Такие коллегии, изначально состоявшие лишь из судей, теперь включают и представителей других ветвей власти: законодательной и исполнительной (представителя Президента Российской Федерации). Кроме того, окончательное решение о назначении судей федеральных судов принимает Президент Российской Федерации после консультаций с Комиссией при Президенте РФ. ОГГ в полной мере осознает, что независимость судебной власти должна уравновешиваться определенной административной привязкой к исполнительной власти, но в свете полученной информации Группа не может не заключить, что исполнительная власть в России, по-видимому, имеет чрезмерное влияние на этот процесс. В идеальном варианте роль президента должна ограничиваться официальным назначением указанных судей.
150. Кроме этого, ОГГ отметила, что существует Пленум Верховного суда РФ, в котором представлены не только судьи Верховного суда РФ, но и Генеральный прокурор Российской Федерации и министр юстиции и который уполномочен своими решениями устанавливать судебную практику, обязательную для судов более низкой инстанции. Такое участие представителей органов исполнительной власти в судебном процессе, даже несмотря на то что они формально не имеют права голоса, представляется сомнительным, так как является отклонением от принципа независимости судебной власти.
151. В заключение, с учетом изложенного в предыдущих пунктах, ОГГ выражает твердое убеждение в том, что дальнейшее укрепление независимости судебной власти должно стать одной из первоочередных задач национальной антикоррупционной стратегии и ему должно быть отведено особое место в Национальном плане противодействия коррупции. В этой связи особенно важным представляется решить проблему недолжного давления при наборе судей и обеспечить независимость и беспристрастность судей при выполнении ими своих судебных функций. Такие реформы невозможны без активного участия самих судебных органов. ОГГ рекомендует обеспечить дальнейшее практическое укрепление принципа независимости судебной власти, предусмотренного российской Конституцией и законодательством, в частности, применительно к процедурам приема на работу/повышения в должности и к осуществлению судебных функций.
152. ОГГ приветствует готовящийся законопроект, призванный объявить вне всякого сомнения незаконным принятие судьей любого вознаграждения в связи с его положением судьи или выполнением судебных функций. Этот нормативно-правовой акт необходимо подкрепить соответствующими санкциями. Кроме того, ОГГ хотела бы подчеркнуть, что нельзя добиться неукоснительного соблюдения этических норм и кодексов поведения, таких как утвержденный в 2004 г. Кодекс судейской этики, исключительно репрессивными методами и санкциями. С этой целью немаловажно вести информационную работу, привлекая самих судей к выполнению кодексов поведения в ходе многократных учебных курсов в рамках судебной системы. В той ситуации, которая в настоящее время сложилась в российской судебной системе, где, как принято считать, высока степень коррумпированности, представляется жизненно важным создать возможности для занятий, посвященных практической этике, для принятых на работу судей, а также для судей всех уровней и классов. ОГГ с удовлетворением отмечает, что профессиональная подготовка впервые назначенных на должность судей объявлена одной из мер, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, и что ряд судей уже прошли подготовку по месту работы. ОГГ рекомендует обеспечить систематическое проведение вводных и служебных курсов по этике для судей всей уровней и классов на основе Кодекса судейской этики и других соответствующих норм.
153. ОГГ с удовлетворением отмечает, что одним из направлений федеральной программы "Развитие судебной системы" на 2007–2011 гг. стало повышение прозрачности судебной системы. В этой связи Верховный суд внес на рассмотрение Государственной думы законопроект об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции, призванный повысить общую прозрачность процесса отправления правосудия. ОГГ не ознакомилась с этим законопроектом, который на момент посещения рассматривался лишь в первом чтении. Кроме того, вопросы прозрачности судебной системы включены и в Национальный план противодействия коррупции. ОГГ приветствует такое положение дел.
ИММУНИТЕТ
Анализ
175. Российская Конституция и федеральное законодательство устанавливают всеобъемлющую систему иммунитетов – от производства по уголовным делам и задержания (неприкосновенность) – для большого числа должностных лиц различных категорий. Конституция предусматривает неприкосновенность Президента Российской Федерации, членов обеих палат парламента и судей; та неприкосновенность, которой пользуются судьи в соответствии с федеральным законом, распространяется и на присяжных заседателей; уполномоченный же по правам человека в Российской Федерации неприкосновенен в соответствии с федеральным конституционным законом. Порядок лишения иммунитета регулируется статьями 447 – 452 Уголовно-процессуального кодекса, которые также предусматривают привилегии и «особый порядок» производства в отношении следующих категорий лиц: Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, и кандидата в Президенты РФ; кандидата в депутаты Государственной думы; депутата и кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; депутата и выборного должностного лица выборных органов местного самоуправления; члена избирательной комиссии и комиссии референдума; председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты; Генерального прокурора Российской Федерации; председателя Следственного комитета при прокуратуре; прокурора; руководителя следственного органа; следователя и адвоката. «Особый порядок» производства, как правило, предполагает получение согласия какого-либо органа/должностного лица на применение мер пресечения и возбуждение уголовного дела.
176. Ряд собеседников ОГГ выступили с критикой беспрецедентного объема иммунитетов, предусмотренных российским законодательством. Однако ОГГ не сообщили ни о каких планах по пересмотру этого законодательства в рамках действующих программ и стратегий по борьбе с коррупцией. ОГГ выражает обеспокоенность тем, что иммунитетами пользуется большое число лиц, к которым относится не только широкий круг государственных должностных лиц, но и в числе прочих кандидаты в Президенты Российской Федерации и Президенты Российской Федерации, прекратившие исполнение своих полномочий, кандидаты в парламент, кандидаты в депутаты субъектов Российской Федерации, члены избирательных комиссий и комиссий референдумов, а также адвокаты. Опираясь на предыдущие решения ГРЕКО по этому вопросу, ОГГ выражает твердую уверенность в том, что столь широкий круг иммунитетов для различных категорий лиц противоречит Руководящему принципу 6, поскольку эти иммунитеты, как представляется, не являются необходимыми для надлежащего исполнения должностных обязанностей и статуса указанных государственных должностных лиц. Помимо этого, ОГГ хотела бы подчеркнуть, что неприкосновенность адвокатов в делах о коррупции выходит за рамки гарантий, необходимых для обеспечения им надлежащей работы. В связи с этим ОГГ рекомендует сократить число категорий лиц, обладающих иммунитетом от судебного преследования до минимума, требуемого в демократическом обществе.
177. Помимо этого, ОГГ выражает обеспокоенность в связи с тем, что порядок лишения иммунитета чрезмерно сложен и в силу этого, вне всяких сомнений, ставит под угрозу преследование коррупционных правонарушений. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу, порядок начала производства по уголовному делу и получения разрешения на задержание и обыск различны. Особый порядок начала производства по уголовному делу включает несколько составляющих и, как представляется, особенно сложен и трудно применим на практике в отношении ряда категорий должностных лиц. Во-первых, это члены парламента и судьи, производство по уголовным делам в отношении которых может осуществляться
a) при наличии решения председателя Следственного комитета при прокуратуре,
b) на основании заключения коллегии в составе трех судей Верховного суда Российской Федерации о наличии элементов (признаков) преступления и с согласия коллегиального органа, к которому принадлежит указанное лицо, т. е. соответствующей палаты парламента, или с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.
Во-вторых, это прокуроры и следователи, производство по уголовному делу в отношении которых может быть начато
а) по решению начальника территориального следственного органа Следственного комитета,
b) на основании заключения районного судьи о наличии элементов (признаков) преступления.
В этой связи ОГГ сообщили, что общее число прокуроров в России составляет около 30 000, что понятие «следователь» включает следователей прокуратуры (8000 человек), Министерства внутренних дел (52 000 человек), Федеральной службы безопасности (850 человек) и Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков и что особый порядок производства в отношении прокуроров и следователей также применяется в отношении адвокатов.
Порядок рассмотрения судом вопроса о наличии или отсутствии признаков преступления требует, чтобы суд рассмотрел представление начальника Следственного комитета о возбуждении уголовного дела в закрытом судебном заседании в десятидневный срок после поступления в суд соответствующего представления (ч. 2 ст. 448 УПК). При этом явным образом сформулировано обязательное процессуальное требование об участии указанного лица и его адвоката, а в связи с отсутствием одного из них на заседании суда по уважительной причине принятие решения может быть перенесено на неопределенный срок. Во время бесед на местах ОГГ сообщили о нескольких таких случаях.
178. Следует отметить, что в связи с иммунитетом от задержания, за исключением случаев задержания на месте преступления (ст. 449 УПК), не могут быть задержаны члены парламента, судьи федерального суда, мировые судьи, прокуроры, председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы Счетной палаты, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий. Кроме того, в отношении отдельных категорий должностных лиц, законодательством установлен особый порядок получения разрешения для заключения под стражу (а также обыска), отличный от порядка производства по уголовному делу. Согласно ст. 450 УПК, судебное решение о заключении под стражу либо обыске члена парламента, Президента Российской Федерации или судьи, прекратившего исполнение своих полномочий, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или судьи может быть принято только после начала производства по уголовному делу в порядке, предусмотренном ст. 448 УПК РФ, и с согласия компетентного органа (т. е. Конституционного суда, квалификационной коллегии судей или соответствующей палаты парламента). Согласие Конституционного суда или квалификационной коллегии судей на задержание или на производство обыска судьи должно быть получено в срок не позднее пяти суток со дня поступления представления следователя и принятия соответствующего судебного решения о заключении под стражу. Таким образом, как представляется, заключить под стражу должностное лицо из вышеуказанных категорий или произвести его обыск можно
a) после принятия решения о начале производства по уголовному делу (что включает две или три составляющие);
b) по требованию председателя Следственного комитета при прокуратуре,
c) с согласия компетентного коллегиального органа, т. е. Конституционного суда, квалификационной коллегии судей или соответствующей палаты парламента, и
d) по решению суда о задержании или обыске.
На основании этого ОГГ делает вывод, что порядок получения разрешения на заключение под стражу или обыск состоит из пяти или шести отдельных элементов/этапов/шагов. По мнению ОГГ, эти сложные процессуальные требования крайне затрудняет заключение указанных лиц под стражу.
179. Собранная ОГГ информация красноречиво свидетельствует о том, что сложный порядок лишения иммунитета может привести к значительной задержке процесса и помешать сбору доказательств. Кроме того, ОГГ с беспокойством отмечает, что такие судебные процедуры требуется проводить до начала уголовного (следственного) производства и до того, как могут быть приняты какие-либо меры, связанные с заключением под стражу и обыском. Следует отметить, что в последнем случае установленный порядок особенно сложен и включает пять или шесть отдельных этапов, о чем говорится выше. По мнению ОГГ, такие процессуальные требования неизбежно отрицательно отражаются на эффективности и скорости следствия и мер пресечения, применяемых правоохранительными органами. Как сообщили во время посещения ОГГ, трудоемкая процедура лишения иммунитета может заставить правоохранительные органы прекратить работу на полпути. В связи с этим ОГГ хотела бы подчеркнуть, что было бы крайне желательно упростить предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом процедуры и что разработка соответствующих методических рекомендаций для сотрудников правоохранительных органов и судей, без сомнения, способствовала бы четкому и эффективному применению закона. Очевидно, что та чересчур сложная процессуальная система, которая существует сейчас и которая требует согласия нескольких органов, не только сложна для применения, но и несет в себе множество возможностей для злоупотреблений и манипуляций. С учетом вышесказанного ОГГ рекомендует тщательно пересмотреть правовые положения, лежащие в основе существующих процедур снятия иммунитета, в целях их упрощения и разработать методические рекомендации по их применению сотрудниками правоохранительных органов и судьями.
180. Наконец, существует еще один аспект, вызывающий особо беспокойство ОГГ – необходимость получать согласие в отношении определенных категорий должностных лиц коллегиального органа, к которому принадлежат эти лица (т. е. соответствующая палата парламента, Конституционный суд или компетентная квалификационная коллегия судей). Такое согласие необходимо получить для производства по уголовному делу в отношении члена парламента, судьи или депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Кроме этого, согласие необходимо для заключения под стражу или обыска члена парламента, Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или судьи. В этой связи следует отметить, что ОГГ не сообщили о каких объективных критериях, правилах или методических рекомендациях, касающихся решения коллегиального органа о лишении иммунитета. В связи с этим ОГГ рекомендует разработать конкретные объективные критерии для их использования парламентом, Конституционным судом или квалификационной коллегией судей при принятии решения по вопросам о снятии иммунитета и обеспечить независимость решений, касающихся иммунитета, от политических соображений, а также принятие таких решений исключительно на основе содержания представленного запроса.
ДОХОДЫ, ПОЛУЧЕННЫЕ В РЕЗУЛЬТАТЕ КОРРУПЦИИ
Анализ
216. УПК и УК РФ предусматривают конфискацию доходов, полученных преступным путем и орудий преступлений. В то время как режим конфискации был установлен в соответствии со ст. 81 УПК, уже существует давно и охватывает как конфискацию орудий, так и сами доходы, полученные преступным путем, новые законодательные положения, содержащиеся в ст. 104.1–3 УК РФ и вошедшее в силу только в 2007 г., касаются только доходов, полученных преступным путем. Следует отметить, что эти положения вновь ввели определение конфискации в соответствии с Уголовным кодексом в качестве меры, но не в качестве наказания, как это было в соответствии с законодательством вплоть до 2003 г. (по-видимому, вплоть до 2003 г. конфискация не ограничивалась лишь орудиями преступления и доходами, полученными преступным путем, но распространялась на все имущество преступника).
217. Статья 104.1 УК РФ содержит довольно подробное описание таких доходов; она касается конфискации как прямых доходов, так и косвенных, а также делает возможным конфискацию ценностей и имущества других лиц. Бремя доказывания лежит на следствии, и такой вид конфискации возможен только по приговору суда. С другой стороны, ст. 104.1-3 УК РФ носит ограниченный характер в плане перечня преступлений. Статья содержит перечень, включающий ряд серьезных преступлений. ОГГ, однако, озабочена тем, что перечень преступлений, связанных с коррупцией, довольно ограничен и касается только пассивного подкупа в государственном и частном секторах и злоупотребления должностными полномочиями, однако не касается ни одной из форм активного подкупа или превышения полномочий. Кроме того, эта статья не применяется в отношении некоторых других преступлений, таких как мошенничество, налоговые преступления и отмывание денег, которые могут быть взаимосвязанными с коррупционными преступлениями. По мнению ОГГ, это является серьезным недостатком нового положения УК РФ. Основываясь на вышесказанном, следует, по-видимому, сделать вывод о том, что процессуальная конфискация в соответствии со ст. 81 УПК РФ является гораздо более емким понятием, так как охватывает «все преступления». Однако этот вид конфискации в основном нацелен на получение доказательств путем конфискации. Кроме того, процессуальная конфискация, хотя и касается как доходов, полученных преступным путем, так и орудий преступлений, является более узким понятием в своем подходе и не охватывает другие аспекты, такие как конфискация ценностей и конфискация имущества других лиц. По сути, подобная конфискация невозможна при существующих положениях уголовного права, касающегося конфискации. Однако ОГГ была проинформирована о том, что в случаях, где отсутствовал приговор по уголовным делу, компенсация по гражданскому праву могла быть обеспечена на основе статей 169 и 243 Гражданского кодекса. В целом следует добавить, что отношения между уголовной и процессуальной конфискациями и компенсацией по гражданскому праву, видимо, не являются четко выраженными. И некоторые высокопоставленные должностные лица сообщили ОГГ, что система работает на практике, в то время как другие должностные лица высказывались критически, особенно в отношении ограниченного применения ст. 104.1–3 УК РФ. Также следует отметить, что статья является предметом обсуждения, в том числе в Думе, и, видимо, эти обсуждения в будущем могут привести к внесению поправок. ОГГ приветствует тот факт, что отсутствует четкое разделение между процессуальной конфискацией, в основном нацеленной на обеспечение доказательной базы, и конфискацией, предусмотренной в Уголовном кодексе, единственной целью которой является лишение правонарушителя выгоды от преступления. При таком четком отличии ОГГ сожалеет, что ст. 104.1–3 УК РФ является узкой и не охватывает некоторые преступления, связанные с коррупцией, а также связанные преступления. Хотя ст. 81 УПК РФ может быть в большой степени применена в отношении таких преступлений, однако она не может быть использована во всех других отношениях. По-видимому, законодательство адекватно рассматривает арест как временную меру в отношении двух видов конфискаций; однако те же ограничения, описанные в отношении конфискации в соответствии со ст. 104.1–3, применимы в отношении ареста доходов при некоторых других правонарушениях. Таким образом, ОГГ рекомендует внести изменения в ст. 104.1–3 Уголовного кодекса, с тем чтобы конфискация доходов от коррупционных преступлений охватывала все преступления, связанные с коррупцией, предусмотренные в Уголовном кодексе, а также другие преступления, которые могут быть связаны с коррупцией, и с тем чтобы к таким делам применялся арест, а также рассмотреть вопрос введения конфискации in rem.
218. ОГГ не были предоставлены точные данные, которые бы четко указывали об объемах конфискации, применяемой на практике по делам о коррупции. Однако информация, собранная ОГГ, указывает на то, что конфискация не используется в полном объеме. Некоторые представители отметили, что система, безусловно, имеет потенциал для более эффективной работы. В этом контексте, однако, следует учитывать, что действующее законодательство является частично новым и требуется больше времени для его полной реализации на практике, а также отсутствуют конкретные и целенаправленные программы подготовки и методические рекомендации для представителей заинтересованных охранительных органов. Кроме того, ОГГ считает, что новый режим конфискации будет способствовать непрерывной оценке и его реализации на практике, и с этой целью, видимо, необходимо осуществлять сбор точных статистических данных. Поэтому ОГГ рекомендует разработать курсы подготовки и методические рекомендации для тех, кто применяет конфискацию и временные меры по делам о коррупции, и оценивать эффективность режима конфискации на основе непрерывного сбора надлежащей и подробной информации и статистических данных.
219. В России преступления, связанные с отмыванием денег, имеют широкое определение и все преступления, связанные с коррупцией, в соответствии с Уголовным кодексом являются предикатными преступлениями, связанными с отмыванием денег. В этом отношении лазейкой в настоящий момент является то, что подкуп иностранных должностных лиц не является преступлением. Однако этот вопрос уже рассматривался ранее в этом докладе (см. п. 61; изменения в этой области уже происходят).
220. Система противодействия отмыванию денег в России включает центральный орган финансового мониторинга – Росфинмониторинг, который также имеет отделения на региональном уровне. Его основной задачей является получение, анализ и представление информации о подозрительных сделках компетентным органам, т. е. по большей части тем же правоохранительными органами, участвующим в расследовании коррупционных преступлений, – прокуратуре (следственным комитетам), ФСБ, МВД и пр. Орган финансового мониторинга не специализируется на выявлении коррупционных преступлений и не обязан выявлять предикатные преступления – эта функция возложена на компетентные правоохранительные органы. Учитывая определенные сложности, присущие выявлению коррупции, а также и общий высокий уровень коррупции в России (в том числе и в самих правоохранительных органах), власти считают необходимым придать органу финансового мониторинга определенную степень экспертной компетентности для выявления подозрений в коррупции. Такой уровень компетенции может быть получен с помощью подготовки существующего персонала либо создания специальных функций в службе. ОГГ приветствует такой подход.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И КОРРУПЦИЯ
Анализ
281. В настоящее время в России проводится комплексная реформа в целях модернизации системы государственного управления. Ее задача – создание системы эффективного государственного управления, основанной на осуществлении таких главных принципов, как профессионализм, качество и доступность. С точки зрения ОГГ, меры, содержащиеся в Концепции административной реформы на 2006–2008 гг., срок реализации которой был продлен до 2009–2010 гг. и которая была также подтверждена в Национальном антикоррупционном плане, предусматривают проведение четкой антикоррупционной политики, направленной на борьбу с истоками проблемы. Кроме того, для эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного управления должны быть выявлены «серые зоны» («коррупционные ниши»), о чем говорили и встречавшиеся с представителями ОГГ должностные лица. ОГГ отметила, что планируемые или осуществляемые реформы в большинстве случаев касаются принятия законодательства или поправок к нему. Безусловно, осуществление широких реформ, таких, которые необходимы России, не может ограничиваться принятием законодательства и этот прогресс должен сопровождаться широкомасштабной реализацией. Учитывая сложный характер системы государственного управления России и большое количество государственных служащих, при осуществлении основополагающих реформ необходимо применять меры долгосрочного характера. Ввиду этого ОГГ полагает, что названные сроки осуществления являются слишком оптимистичными. В настоящее время обеспечение эффективной реализации административных реформ, включая контроль полученных результатов, является главной задачей российских органов власти. Обеспокоенность по этому поводу уже была выражена в гл. I настоящего доклада («Основные направления антикоррупционной политики в России»), в которой, в частности, рекомендовалось разрабатывать системы эффективного контроля за последствиями применения антикоррупционных мер в различных секторах. Очевидно, что государственное управление, отдельное от правоохранительных и судебных органов, является одним из важных секторов.
282. ОГГ не получила точного определения таких понятий, как «гражданский служащий» и «государственное должностное лицо», хотя не все гражданские служащие являются государственными чиновниками. Однако некоторые административные законы, по-видимому, не применимы к определенным высокопоставленным чиновникам, и по-прежнему не ясно, существует ли такое всеобъемлющее понятие, как «государственное должностное лицо» (вместе с тем в указе президента был представлен список лиц, относящихся к категории государственных должностных лиц). В целях обеспечения как можно более широкого осуществления административных реформ государственным органам необходимо четко определить статус всех соответствующих гражданских служащих/государственных должностных лиц. В этом контексте ОГГ рекомендует обеспечить применение осуществляемых в целях борьбы с коррупцией реформ в области государственного управления к широкому кругу гражданских служащих/государственных должностных лиц, а не только к категории государственных служащих.
283. В Конституции содержится ссылка на прозрачность государственного управления и на доступ к общественной информации. Этот важный вопрос также рассматривается в дополнительных законах и положениях, однако универсального и подробного законодательства для всестороннего урегулирования этой проблемы не существует. К моменту визита ОГГ проект закона о доступе к информации принят не был. ОГГ была проинформирована о том, что было предпринято несколько попыток принять это законодательство в 1996, 2002, 2004 и 2005 гг. и после двух чтений в Государственной думе в 2007 г. и в апреле 2008 г. соответственно. Однако ОГГ не получила конкретной информации о точном содержании проекта закона.
284. Должностные лица ознакомились с предоставленной информацией, отметив, что, несмотря на повышение степени общей прозрачности в некоторых областях (например, посредством распространения общественной информации через Интернет), доступ широкой общественности к информации по-прежнему значительно затруднен на практике и даже при наличии возможности представлять жалобы в случаях отказа в доступе к информации лишь немногие используют эту возможность, поскольку это может стать утомительным и длительным процессом. Кроме того, по утверждению чиновников, доступ представителей СМИ к информации регулируется отдельными положениями и, следовательно, представляет меньшую проблему, по крайней мере, на федеральном уровне.
285. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что прозрачность является основным средством борьбы с коррупцией и что принятие всеобъемлющего законодательства о доступе к информации – одна из важных задач для России. Во-первых, такое законодательство должно четко определять, какую информацию следует считать общественной, с тем чтобы в максимально возможной степени ограничить свободу действий государственных органов при применении закона. Во-вторых, осуществление этого законодательства должно сопровождаться принятием адекватных мер, предусматривающих возможность обжалования посредством независимого механизма отказа чиновников предоставить доступ к информации. Кроме того, законодательство должно быть применимо повсеместно ко всем представителям общественности, включая работников средств массовой информации. Применение этого законодательства необходимо дополнить этапом его реализации, что, возможно, потребует проведения широкомасштабного обучения соответствующего персонала во всей системе государственного управления, как на центральном, так и на региональном и местном уровнях. Таким образом, ОГГ рекомендует принять в приоритетном порядке всеобъемлющее и точное законодательство о доступе к общественной информации и затем реализовать адекватные меры по обеспечению его осуществления в рамках всей системы государственного управления, включая надлежащий контроль за его применением.
286. Что касается вопроса об административном правосудии, то в настоящий момент не существует судов, специализирующихся только на рассмотрении административных дел. Административные вопросы рассматриваются судами общей юрисдикции, а вопросы, имеющие отношение к спорам в области бизнеса и предпринимательства, рассматриваются коммерческими судами. Предложения об учреждении административных судов обсуждается уже несколько лет, а различными учреждениями были подготовлены два законопроекта. Ряд собеседников ОГГ высказали мнение о том, что существующая система, в которой административные вопросы рассматриваются судами общей юрисдикции и коммерческими судами, имеющими некоторую степень специализации, недостаточна. Более того, усовершенствование административного законодательства и процедур, а также создание структур государственного управления, призванных обеспечить более эффективное управление, вероятнее всего, приведет к появлению более сложных дел, требующих от судей специальных знаний в области права. ОГГ понимает, что учреждение административных судов потребует внимательного планирования и значительных ресурсов. Таким образом, ОГГ рекомендует продолжить усилия по усовершенствованию процедуры обжалования в административном и судебном порядке действий и решений органов государственного управления и рассмотреть в качестве долгосрочной цели вопрос о создании специализированной системы административных судов.
287. Еще один вопрос, вызывающий серьезную обеспокоенность, также поднятый должностными лицами во время встреч с ОГГ, касается набора сотрудников в систему государственного управления. ОГГ отметила, что положения, касающиеся найма на гражданскую службу, достаточно стандартны и предусматривают распространение открытой информации о вакантных должностях и проведение отбора и набора на государственную службу на конкурсной основе. Кроме того, существуют особые правила, согласно которым кандидат признается непригодным для гражданской службы в случае, если он был осужден за совершение преступления или отказывается пройти процедуру оформления допуска к секретным сведениям, а также в случае представления им подложных документов или при возникновении конфликта интересов, например, в ситуации, когда его близкий родственник уже замещает должность, связанную с его будущей работой. С другой стороны, ОГГ столкнулась с тем, что зачастую на практике эти правила не соблюдаются, и отметила, помимо прочего, что другие формы найма на государственную службу, в том числе на контрактной основе, регулируются в меньшей степени. ОГГ отметила, что Национальный план по борьбе с коррупцией предусматривает, в частности, применение особых требований при найме на государственную службу. Представители Общественной палаты заявили, что процедура найма на практике является неудовлетворительной и не гарантирует отбор наилучших кандидатов; они подчеркнули необходимость принятия мер по созданию более прозрачной системы управления. ОГГ рекомендует органам власти принять решительные меры, с тем чтобы на практике обеспечить набор на государственную службу на основе принципов, содержащихся в соответствующем законодательстве (предусматривающих, в частности, объявление вакантных должностей, справедливое проведение конкурса среди кандидатов и предотвращение возникновения конфликта интересов), и чтобы эти принципы при необходимости применялись в отношении других видов найма на государственную службу.
288. В Федеральном законодательстве содержится ряд правил по предотвращению конфликта интересов уже на этапе набора персонала, как это рассматривалось выше, а также правила, касающиеся прохождения гражданской службы, например регулирование побочных доходов и предпринимательской деятельности государственных служащих. Проблема конфликта интересов является еще одной областью реформирования, связанной с отсутствием общей системы ротации кадрового состава. Ротация осуществляется в некоторой степени на практике в отношении определенных должностей в областях наибольшего риска, а также внутри некоторых учреждений, таких как таможенная и налоговая службы. ОГГ одобряет возможное включение вопроса о системе регулярной ротации кадров в Национальный план по борьбе с коррупцией. Однако в данный момент действуют правила об ограничениях в отношении замещения должностей (принцип «вращающихся дверей»), содержащиеся в «Законе о государственной гражданской службе Российской Федерации» и направленные на предотвращение замещения определенных должностей в частном секторе гражданскими служащими в течение двух лет после ухода с гражданской службы. ОГГ не может привести все виды отдельных мер, уже существующих или еще не применявшихся в целях предотвращения конфликта интересов. Однако она не может не принять во внимание, что основной критике со стороны государственных чиновников, а также представителей гражданского общества подвергался тот факт, что некоторые правила являются недостаточно широкими по своему охвату для обеспечения их применения в отношении соответствующих должностных обязанностей государственных служащих, чиновников и их близких родственников и, самое главное, что эти правила редко применяются на практике. Еще одним аспектом, рассмотренным должностными лицами в ходе обсуждения с ОГГ, явилось понимание того, что существующие механизмы контроля являются недостаточными; например, ограничение в отношении деятельности после прохождения гражданской службы (принцип «вращающихся дверей») не сопровождается контролем и санкциями в случае его несоблюдения. Что касается правил разглашения информации об экономических интересах государственных служащих, то ОГГ была проинформирована о том, что такие служащие должны представлять своему руководству сводную информацию о своих годовых налоговых декларациях, а старшие должностные лица обязаны представлять эти декларации средствам массовой информации в конце года. ОГГ не получила достаточной информации для того, чтобы изучить круг отдельных лиц, обязанных в настоящее время разглашать информацию о своих активах. Учитывая вышесказанное, ОГГ рекомендует вновь рассмотреть существующие меры по предотвращению конфликта интересов в целях уточнения сферы их применения в отношении государственных чиновников и их родственников, устранения выявленных недостатков и обеспечения всестороннего осуществления на практике всех необходимых мер.
289. Что касается получения подарков, то соответствующие ограничения содержатся в нескольких правовых актах. В центре внимания в ходе обсуждения с российскими властями находились приведенные в ст. 575 Гражданского кодекса положения, касающиеся принятия подарков и содержащие общее правило относительно того, что дарение не допускается, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (приблизительно 500 руб. (14 евро). Это правило учитывает давнюю русскую традицию дарения и получения подарков в некоторых случаях, например, работникам медицинских и образовательных учреждений, а также сотрудникам служб социальной защиты. С учетом принципа, учрежденного ГРЕКО в этом отношении, ОГГ имеет опасения по поводу существующего порядка, когда принятие подарков определенной стоимости явно поощряется существующим законодательством. Таким образом, ОГГ рекомендует исключить практику принимать в системе государственного управления существенные подарки любого вида, а также рассмотреть вопрос об отмене правового обоснования таких подарков, содержащегося в ст. 575 Гражданского кодекса.
291. Раскрытие преступлений, связанных с коррупцией, представляет собой одну из основных проблем в области борьбы с коррупцией в любом государстве, и ГРЕКО неоднократно отмечала, что государства-члены должны поощрять должностных лиц к сообщению о фактах коррупции и других связанных с ней преступлениях, с которыми они сталкиваются в своей повседневной работе. Такое поощрение является крайне важным для изменения «культуры молчания», которую может стимулировать коррупция, а также для повышения чувства ответственности сотрудников на всех уровнях государственного управления. ОГГ придерживается твердого мнения о том, что это является столь же важным и в случае России (даже при понимании ОГГ того, что «информирующие лица» в России называются доносчиками и что этот термин, очевидно, имеет довольно негативную коннотацию). Сообщение о подозрениях в коррупции может определяться как обязательство, однако сообщение о коррупции необязательно должно быть принудительным требованием. Несмотря на то что наложение обязательства о сообщении подчеркнуло бы необходимость предоставления особой защиты тем, кто сообщает, такую защиту следует обеспечивать даже в тех случаях, когда сообщение не является обязательным. Кроме того, необходимо осуществлять программы подготовки и повышать информированность в области обязательного сообщения и его методах. ОГГ рекомендует разработать четкие правила/указания, требующие от государственных служащих/должностных лиц сообщать о своих подозрениях в коррупции, обеспечить особую защиту тех, кто добросовестно сообщает о подозрениях в коррупции в системе государственного управления («информирующие лица»), от отрицательных последствий и организовать систематическую подготовку для всех соответствующих сотрудников.
292. Кодексы поведения/этики являются важным дополнением к законодательству и другим нормам, устанавливающим стандарты поведения в системе государственного управления. Кодекс этики, или кодекс поведения, предоставляет возможность собрать нормы и стандарты, вытекающие из законодательства и практики, и представить их в положительном плане в отличие от правовых норм, которые скорее касаются запрещенного поведения. Как свидетельствует практика, которой придерживается ряд членов ГРЕКО, кодексы поведения/этики являются полезными средствами для государственных служащих/должностных лиц в их повседневной деятельности и должны быть легко доступны для понимания. Кроме того, такие правовые нормы, не носящие обязательного характера, должны являться действующими нормами, предназначаться для любой государственной службы и сопровождаться организацией соответствующей подготовки и переподготовки. ОГГ приняла к сведению мнение России о том, что Закон «О системе государственной службы Российской Федерации», а также 19 президентских и правительственных указов вместе составляют «кодекс этики» сотрудников государственного управления России. Однако ОГГ твердо уверена, что общий типовой кодекс поведения/этики, разработанных с учетом Конституции, законодательства и других соответствующих норм, четко и положительным образом излагающий принципы необходимого поведения, был бы полезным инструментом для всех государственных служащих/должностных лиц, учитывая, в частности, коренные реформы, намеченные в области государственного управления. ОГГ рекомендует разработать и принять типовой кодекс поведения/этики для государственных служащих/должностных лиц, включая чиновников, который может корректироваться с учетом конкретных потребностей различных секторов государственного управления, а также обеспечить его выполнение на практике, включая надлежащую подготовку всех соответствующих сотрудников. В связи с этим ОГГ напоминает о целесообразности применения Рекомендации № R(2000)10 Комитета министров Совета Европы государствам-членам в отношении типовых кодексов поведения для государственных должностных лиц.
ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА И КОРРУПЦИЯ
Анализ
330. В Гражданском кодексе определен широкий спектр различных юридических лиц, коммерческих и некоммерческих организаций. Данное законодательство является всеобъемлющим и полным. Все формы юридических лиц подлежат государственной регистрации, и сведения о каждом юридическом лице заносятся в Единый государственный реестр юридических лиц, который ведется Федеральной налоговой службой (ФНС) и является открытым для доступа общественности. ФНС правомочна регистрировать все юридические лица в государственном реестре; однако решение о регистрации в отношении некоммерческих организаций принимается Министерством юстиции, а в отношении кредитных организаций – Банковским советом. Решение о регистрации всех других юридических лиц принимается самой ФНС. Существуют подробные правила касательно того, кто может представлять организацию-заявителя (например, учредитель, администратор и т. д.) при регистрации, и уполномоченное лицо обязано подписать заявление, которое должно быть удостоверено нотариусом. ОГГ придерживается мнения, что в целом этот процесс регистрации, хотя он довольно формален, обеспечивает разумный уровень проверки. Более того, ОГГ с удовлетворением узнала, что информация из реестра открыта для доступа общественности.
331. ОГГ была проинформирована о том, что в соответствии с законом существует возможность лишать лиц, обвиненных в коррупционных правонарушениях, права занимать руководящую должность в юридическом лице в соответствии с Уголовным кодексом (уголовное наказание), а также в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). Несмотря на то что все эти правила в основном направлены на запрет поступать на государственную службу осужденным лицам, представляется, что они касаются также и частного сектора. ОГГ была проинформирована о том, что МВД ведет реестр дисквалифицированных лиц и что все отделы кадров в государственных и коммерческих организациях обязаны при назначении на должность сверяться с реестром (Приказ МВД РФ № 957 от 22 ноября 2006 г.). ОГГ сомневается, что такое обязательство может эффективно применяться в отношении частных компаний, и придерживается мнения о том, что информация о дисквалифицированных лицах в той мере, в которой она имеет отношение к юридическим лицам, также может заноситься в Единый государственный реестр юридических лиц и учитываться регистрационным органом при регистрации (например, регистрации юридических лиц и смене руководящих лиц).
332. В настоящее время ответственность юридических лиц за уголовные правонарушения в российском законодательстве не предусмотрена. Некоторые из опрошенных ОГГ утверждали, что административная и гражданская ответственность, установленная Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и Гражданским кодексом, является в этом плане достаточно эффективными инструментами. ОГГ отмечает, что в соответствии с КоАП юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности за административные правонарушения (но не за преступление). ОГГ также отмечает, что в соответствии с законодательством наказания могут выноситься только за нарушения административных требований, а не за уголовные правонарушения. Российские власти утверждают, что Гражданский кодекс устанавливает гражданскую ответственность юридических лиц в тех случаях, когда они причастны к преступлениям. В частности, было указано на положения, в соответствии с которыми незаконная сделка объявляется ничтожной и предмет такой сделки/доход от нее взыскивается в доход государства (ст. 169 ГК). Однако ОГГ представляется, что вышеупомянутая мера является не более чем гражданско-правовым последствием недействительности незаконных сделок, а не наказанием за преступление и, очевидно, не соответствует требованиям п. 2 статей 18 и 19 Уголовно-правовой конвенции о коррупции. Следует также отметить, что российские власти рассматривают возможность привлечения к административной ответственности юридических лиц за преступления, в том числе коррупцию, и что этот вопрос входит в Национальный план по борьбе с коррупцией. В свете вышеизложенного, ОГГ рекомендует принять необходимые законодательные меры в целях установления ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения и предусмотреть в этих случаях эффективные, пропорциональные и сдерживающие санкции, включая материальные, в соответствии с требованиями Уголовно-правовой конвенции о коррупции (ETS 173).
333. Налоговое законодательство напрямую не запрещает возможность использования «выплат за ускорение процесса», взяток и других расходов, связанных с коррупционными преступлениями, для получения налоговых вычетов. Однако российские власти заявили, что Налоговый кодекс не предусматривает возможности вычетов в отношении платежей, осуществление которых является уголовно наказуемым деянием. В этой связи ОГГ отмечает, что по российскому уголовному законодательству подкуп государственных должностных лиц других стран не является преступлением и, по-видимому, существует значительный пробел в том, что касается запрета на такие платежи. Однако ОГГ учитывает тот факт, что в настоящее время власти рассматривают возможность сделать подкуп государственных должностных лиц других стран уголовно наказуемым деянием, и рассмотрит этот вопрос в ходе своего третьего оценочного раунда.
334. ОГГ также отмечает, что налоговые органы обязаны сообщать правоохранительным органам о нарушениях налогового законодательства в течение 10 дней после выявления соответствующих обстоятельств (п. 3 ст. 32 Налогового кодекса). Кроме того, Налоговый кодекс предусматривает обязанность сообщать о нарушениях налогового законодательства и обмен информацией между налоговыми органами, таможенными органами и правоохранительными органами, и такое межведомственное сотрудничество в соответствии с кодексом должно осуществляться на основе меморандумов о взаимопонимании, заключаемых между соответствующими ведомствами (п. 3 ст. 82 Налогового кодекса). Однако ОГГ считает, что, не имея надлежащей подготовки и соответствующих руководящих принципов, налоговым органам и их сотрудникам будет сложно принимать эффективное участие в борьбе с коррупцией. Поэтому ОГГ рекомендует обеспечить специальную подготовку сотрудников налоговых органов и (или) разработать соответствующие руководящие принципы для них, касающиеся выявления преступлений, связанных с коррупцией, и их обязанности по действующему законодательству сообщать о таких преступлениях.
335. Действующее уголовное законодательство не предусматривает уголовной ответственности за нарушение правил бухгалтерской отчетности. Вместо этого в Кодексе об административных правонарушениях и Налоговом кодексе содержатся положения, предусматривающие административную ответственность (штрафы) за нарушения бухгалтерской отчетности. Решения о применении такого наказания принимаются исключительно судами. Данная ситуация, видимо, соответствует стандартам ст. 14 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, которая в случае правонарушений в области бухгалтерской отчетности разрешает договаривающимся сторонам выбирать между наказанием по уголовному законодательству либо по административному законодательству.
336. Российское законодательство не устанавливает общую обязанность информировать правоохранительные органы о подозрениях в совершении преступления, под чем может пониматься и информирование профессиональных лиц о подозрениях в совершении преступлений, связанных с коррупцией. С другой стороны, в соответствии со ст. 7.1 закона о борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма адвокаты, нотариусы, юридические консультанты и бухгалтеры должны информировать уполномоченные органы о подозрениях в отмывании денег и финансировании терроризма, но обязанность сообщать об этом относится к случаям, когда лица вышеуказанных профессий осуществляют конкретные управленческие функции или операции. Кроме того, Кодекс этики аудиторов России предусматривает только факультативное информирование о подозрениях в совершении преступления. ОГГ считает, что отсутствие конкретных мер по повышению осведомленности аудиторов и других лиц, профессионально занимающихся оказанием консультационных юридических услуг, а также по установлению обязанности для них сообщать о подозрениях в совершении преступления, вероятно, скажется на потенциальной роли, которую они могли бы сыграть в выявлении преступлений, связанных с коррупцией. ОГГ полагает, что этот вопрос можно решать путем разработки руководящих принципов и обеспечения специальной подготовки. Министерство финансов, используя свои полномочия в области утверждения программ подготовки и переподготовки аудиторов, безусловно, могло бы сыграть значительную роль в этом процессе. ОГГ рекомендует поощрять аудиторов и других лиц, профессионально занимающихся оказанием консультационных и юридических услуг, информировать уполномоченные органы о подозрениях в коррупции.
ВЫВОДЫ
337. В Российской Федерации коррупция представляет собой широко распространенное явление системного характера, которое затрагивает все общество в целом, включая его основы, в частности государственное управление и сферу предпринимательства, а также государственные институты, призванные бороться с коррупцией, такие как правоохранительные органы и судебная система. Нет сомнений в том, что российские власти серьезно и последовательно относятся к решению этих проблем; борьба с коррупцией признана одним из приоритетных направлений на самом высоком политическом уровне. В мае 2008 г. был создан президентский Совет по противодействию коррупции в качестве органа, осуществляющего общую координацию, а в июле 2008 г. президент одобрил Национальный план по борьбе с коррупцией, в еще большей степени способствовавший укреплению политической воли принимать жесткие меры для борьбы с коррупцией. Более того, у должностных лиц, по-видимому, имеется твердая уверенность в необходимости принять серьезные меры для борьбы с коррупцией, а не просто намерение издавать декларации, программы и законы, которых и так имеется в избытке. Для этого Национальный план по борьбе с коррупцией необходимо дополнить четкой и последовательной стратегией по борьбе с коррупцией и подробным планом ее реализации. Кроме того, необходимо усилить участие региональных и местных властей, а также гражданского общества в работе по общей координации мер, направленных на борьбу с коррупцией.
338. В структуру правоохранительной системы Российской Федерации входят различные силы и службы центрального и организационного уровня, имеющие различную степень специализации для расследования преступлений, связанных с коррупцией, что нередко, впрочем, является дополнением к другим специальным функциям; в результате несколько правоохранительных ведомств имеют организационные структуры, обеспечивающие специализацию в одной и той же области, что может негативно влиять на надлежащее распределение дел, а также на координацию между различными ведомствами. Поэтому требуется улучшение межведомственного сотрудничества. Однако Национальный план по борьбе с коррупцией не предусматривает реформы правоохранительной системы.
339. Правовая база, касающаяся конфискации доходов, полученных преступным путем, в том числе и от коррупции, начала функционировать совсем недавно. В эту базу требуется внести небольшие поправки, также необходимо обеспечить обучение тех лиц, которые применяют ее соответствующие положения. С учетом этого существующий режим конфискации имеет потенциал для того, чтобы достичь своих целей.
340. Необходимо признать, что укрепление независимой судебной власти являлось важной задачей в Российской Федерации на протяжении последних десятилетий и в этой области был осуществлен ряд реформ. Существующие конституционные и правовые нормы четко устанавливают ее независимость от законодательной и исполнительной властей. Тем не менее необходимы дальнейшие улучшения, с тем чтобы решить вопросы ненужной подчиненности судебной власти и коррупции – проблемы, в отношении которой в России существует общее понимание.
341. Российской Конституцией и законами для большого числа категорий должностных лиц установлена всеобъемлющая система иммунитетов от уголовного преследования и задержания. Необходимо сократить число таких категорий до минимума, требуемого в демократическом обществе, и тщательно пересмотреть порядок снятия таких иммунитетов.
342. В настоящее время Российская Федерация проводит комплексную реформу, основной задачей которой является совершенствование государственного управления. Реформа направлена на осуществление таких главных принципов, как профессионализм, качество и доступность. В амбициозной программе административной реформы на 2006–2010 гг. предусмотрены меры, направленные на искоренение основных причин коррупции. Кроме того, эти реформы – осуществляемые или планируемые – в значительной степени касаются принятия законодательства или внесения в него поправок. Излишне упоминать, что реализация масштабных реформ, таких, какие требуются России, не может ограничиваться принятием законодательства и, очевидно, требуются решительные действия по его применению. Одна из крупных реформ, осуществляемых в течение длительного времени, направлена на улучшение доступа к общественной информации. Для этого требуются всеобъемлющие и четкие законы, а также их быстрая реализация, благодаря чему Россия сможет соответствовать европейским стандартам. К другим вопросам, которые стоят на очереди, относятся: решение конфликтов интересов, вменение в обязанность государственных чиновников/должностных лиц сообщать о коррупции, а также разработка типового кодекса поведения для всех лиц, участвующих в процессе государственного управления.
343. В Гражданском кодексе перечисляется широкий круг различных юридических лиц, подлежащих государственной регистрации; данные по каждому из юридических лиц доступны общественности. Несмотря на довольно формальный характер, существующие правила регистрации обеспечивают приемлемый уровень проверки. В настоящее время российское законодательство не предполагает ответственности юридических лиц за акты коррупции, совершенные от имени или в интересах юридических лиц, в соответствии со стандартами Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173). Тем не менее в этой области, по-видимому, осуществляются реформы.
344. В свете вышеупомянутого ГРЕКО рекомендует Российской Федерации следующее:
I. На основе Национального плана по борьбе с коррупцией разработать всеобъемлющую национальную стратегию по борьбе с коррупцией, охватывающую федеральный, региональный и местный уровни Российской Федерации. Стратегия должна уделять значительное внимание профилактике коррупции и прозрачности государственного управления и надлежащим образом учитывать озабоченность гражданского общества; также она должна охватывать все соответствующие государственные сферы, включая правоохранительную деятельность, и иметь реалистичные и обязательные для выполнения сроки реализации. Стратегия и план действий должны быть доведены до широкой общественности для обеспечения высокой осведомленности об этой стратегии и принимаемых мерах.
II. Обеспечить более широкое представительство нового президентского Совета по противодействию коррупции, с тем чтобы лучше учитывать интересы регионов и гражданского общества.
III. Разработать системы всеобъемлющего, объективного и непрерывного мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных мер в различных секторах, включая изменение уровня коррупции в этих секторах с течением времени. Следует обеспечить возможность для гражданского общества участвовать в таком мониторинге и выражать свое мнение относительно его результатов (п. 59).
IV. Пересмотреть систему административного и уголовного процессов, с тем чтобы четко обеспечить рассмотрение случаев коррупции прежде всего как преступлений.
V. Разработать четкие руководящие принципы распределения коррупционных дел между различными правоохранительными органами/ведомствами.
VI. Продолжить улучшение координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупции, и изучить целесообразность разработки централизованного механизма содействия правоохранительным органам в расследовании коррупции.
VII. Укрепить оперативную самостоятельность правоохранительных органов и их следственного аппарата, обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства права и в данном контексте пересмотреть материальные условия сотрудников правоохранительных органов.
VIII. Разработать процедуру приема на работу прокуроров всех уровней на основе объективных критериев.
IX. Обеспечить дальнейшее практическое укрепление принципа независимости судебной власти, предусмотренного российской Конституцией и законодательством, в частности, применительно к процедурам приема на работу/повышения в должности и осуществлению судебных функций.
X. Обеспечить систематическое проведение вводных и служебных курсов по этике для судей всей уровней и классов на основе Кодекса судейской этики и других соответствующих норм (п. 152).
XI. Сократить число категорий лиц, обладающих иммунитетом от уголовного преследования, до минимума, требуемого в демократическом обществе.
XII. Тщательно пересмотреть правовые положения, лежащие в основе существующих процедур снятия иммунитета, в целях их упрощения и разработать руководящие принципы их применения сотрудниками правоохранительных органов и судьями.
XIII. Разработать конкретные и объективные критерии для их использования парламентом, Конституционным судом или квалификационной коллегией судей при принятии решения по запросам о снятии иммунитета и обеспечить независимость решений, касающихся иммунитета, от политических соображений и принятие таких решений исключительно на основе содержания представленного запроса.
XIV. Внести поправки в ст. 104.1–3 Уголовного кодекса, с тем чтобы обеспечить конфискацию доходов от коррупции в случае любых коррупционных преступлений в соответствии с Уголовным кодексом, а также в случае других преступлений, которые могут быть связаны с коррупцией, обеспечить эффективное изъятие в таких случаях, а также рассмотреть возможность введения в уголовное законодательство понятия конфискации in rem (п. 217).
XV. Разработать учебные курсы и руководящие принципы для лиц, осуществляющих конфискацию и обеспечительные меры в случаях коррупции, и оценивать эффективность конфискационного режима на основе сбора на постоянной основе соответствующей и подробной информации и статистики.
XVI. Обеспечить охват реформами в сфере государственного управления, направленными на борьбу с коррупцией, широкого круга государственных чиновников/должностных лиц, а не только узкую категорию государственных служащих.
XVII. В приоритетном порядке принять всеобъемлющее и четкое законодательство по доступу к общественной информации, и после его принятия обеспечить адекватные меры по реализации такого законодательства во всей сфере государственного управления, включая надлежащий надзор за его реализацией.
XVIII. Предпринять усилия по совершенствованию процедур административного и судебного обжалования действий и решений органов государственного управления и рассмотреть в качестве долгосрочной задачи возможность создания специализированной системы административного суда.
XIX. Властям принять решительные меры, обеспечивающие прием на гражданскую службу на основе принципов, содержащихся в соответствующем законодательстве (например, объявление о вакантных должностях, справедливая конкуренция между кандидатами и недопущение конфликта интересов), и применение этих принципов по мере необходимости и в отношении других видов занятости в сфере государственного управления.
XX. Пересмотреть существующие меры, направленные на предотвращение конфликтов интересов, с тем чтобы прояснить сферу их применения в отношении государственных должностных лиц и их родственников, исправить выявленные недостатки и обеспечить полную реализацию необходимых мер на практике.
XXI. Искоренить в сфере государственного управления практику получения значительных подарков в любой форме и рассмотреть возможность устранения правового обоснования для получения таких подарков, указанного в ст. 575 Гражданского кодекса.
XXII. Установить четкие правила/руководящие принципы, требующие от государственных чиновников/должностных лиц сообщать о подозрениях в коррупции, обеспечить специальную защиту лиц, добровольно сообщающих о подозрениях в коррупции в сфере государственного управления («информаторов»), от негативных последствий и осуществлять систематическую подготовку всего соответствующего персонала.
XXIII. Разработать и принять типовой кодекс поведения/этики для государственных чиновников/должностных лиц, включая государственных служащих, который может быть скорректирован с учетом особенностей различных секторов сферы государственного управления, и обеспечить его практическое выполнение, включая необходимую подготовку для всего соответствующего персонала.
XXIV. Принять необходимые законодательные меры в целях введения ответственности юридических лиц за коррупционные преступления и обеспечить эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции в этих случаях, в том числе финансового характера, в соответствии с требованиями Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173).
XXV. Обеспечить специальную подготовку сотрудников налоговых органов и (или) разработать надлежащие руководящие принципы для них, касающиеся коррупционных преступлений и их обязанности по закону сообщать о них.
XXVI. Поощрять аудиторов и других лиц, профессионально занимающихся оказанием консультационных и юридических услуг, информировать уполномоченные органы о подозрениях в коррупции.
345. В соответствии с правилом 30.2 Правил процедуры ГРЕКО предлагает властям Российской Федерации представить доклад о выполнении приведенных выше рекомендаций до 30 июня 2010 г.
346. Наконец, ГРЕКО предлагает властям Российской Федерации разрешить скорейшее опубликование этого доклада, переведенного на язык страны.
